村落视域下低保对象瞄准偏差原因分析.docVIP

精品论文 参考文献 村落视域下低保对象瞄准偏差原因分析 ——基于贵州省7县9村调查资料 [摘 要]以贵州7县9村的调查资料为基础，概述了农村低保制度的运行现状，并从村庄层面对导致农村低保瞄准偏差的原因进行了分析。结果发现：村庄人均收入水平、低保名额、社会交往状况、村庄规模、居住集中度、村民生活面向、青壮年人口外出多寡、距离行政中心远近等均对农村低保的瞄准率产生影响。 [关键词]农村低保 低保对象 瞄准偏差 一、引 言 2007年7月11日国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发 [2007]19号），正式提出在全国范围内实施农村低保制度建设，中国社会保障建设实现了由“制度全覆盖”到“人群全覆盖”的历史性跨越[1]，进入全面建设农村低保制度的新时期。贵州农村低保制度也是在2007年全面建立起来的。农村低保在救助思路上突破了原有的剩余型救助，逐渐向制度型救助模式转变[2]。低保的政策目标是“应保尽保”，不让任何家庭和个人的生活水平跌落到贫困线以下。这样，在资源既定的情况下，如何将有限的资源用到符合条件的家庭和个人身上就变得非常的重要。 我国目前关于农村低保对象识别偏差的研究大致可以分为两个阶段：第一个阶段在2007年以前，相关研究文献主要从宏观层面进行论述，集中探讨是否建立农村低保制度以及如何制定相关政策的问题，仅有少量文献对试点情况进行实地调查分析和经验总结，涉及瞄准偏差的文献较少，且主要关注瞄准工具和方法，对执行主体和目标对象的利益、动机问题关注不够。其中，由于农村低保的保障标准较低、覆盖面窄，以及名额限制，致使未能将所有贫困者纳入保障范围，从而导致瞄准效率偏低；此外，用来判断农民家庭收入核算方法的科学性、可操作性及其带有的歧视性往往遭受质疑，甚至在有的地方，农户收入并未成为判断低保户的标准，判断工具运用的随意性导致低保瞄准偏差和遗漏[3]。2007年以后进入第二阶段，研究取向转向实践经验分析，考察低保政策在各个地方农村的实施状况及政策效果。探讨的视角主要有三个：执行主体、目标对象和识别工具。从执行主体的角度出发，政策执行者的观念、责任意识、理解能力等都会对政策效果产生影响，如果引入执行者的私人利益，则低保资源往往会被基层干部当作提升个人权威的治理手段[4]。从目标对象或救助对象的视角来看，农民的公民权利意识、对政策的了解程度以及农户特征[5]等因素也会影响低保瞄准精度。对于低保识别工具的研究则主要集中在家计调查方式和收入核算方法的科学性及可行性方面，由于农户收入多元化、实物折算困难等原因，学者们提出几种替代的识别方法：李小云等建议采用农户生计资产测量脆弱性的视角筛选低保户；张时飞建议用参与式贫富排序方法来识别低保对象[6]。可以说，上述文献主要关注家庭或个人层面的分析，而忽视了村庄层面也是导致低保对象瞄准偏差的一个重要原因。 本文依据笔者带领的课题组2012年7-8月在贵州7县9村的调查资料，从村庄层面对贵州农村低保对象识别偏误的原因进行分析。本次调查对象以村为单位，调查村的选取综合考虑（1）村庄经济发展程度，主要是人均收入水平；（2）村庄距离区域经济中心（如市、县）的远近、距离乡镇政府远近、交通情况；（3）村庄规模、民族成分等因素。所选的调查对象具有一定代表性。 二、贵州农村低保制度运行现状 贵州省人民政府2007年5月22日提出《关于全面建立实施农村居民最低生活保障制度的意见》（黔府发〔2007〕15号），决定从2007年7月1日起在全省范围内全面建立和实施农村低保制度。2007年7月5日贵州省人民政府办公厅又发出《关于全面建立农村居民最低生活保障制度有关问题的通知》（黔府办发〔2007〕57号），进一步强调和规范贵州省农村低保制度建设，明确规定了农村低保的申请审批程序、划分贫困程度类别和确定补助水平，农村低保制度进一步完善。贵州农村居民最低生活保障资金由省、市、县三级财政按比例筹集。2012年6月，这一保障标准为每人1468元/年。年人均纯收入在这一标准以下、家庭生活常年困难的农村居民全部纳入保障范围。截至2012年6月，贵州省农村居民最低生活保障人数为516.89万人，低保覆盖面较宽，达22.91%，但每月人均支出102.62元，仅占农民现金收入（3448.33元）的29.76%。 具体到调查的县区来看，从表1可以得知，总体来看，经济发展较好的地方，低保的覆盖面较窄，这可能是需要低保的人口较少。如，贵阳市花溪区和湄潭县的农村低保覆盖面分别仅为2.60%和8.49%，远低于其他县。在实地调查中了解到，花溪区麦乃村干部认为该村实际上已无低于保障线以下的低保户，他们只是按照实际