自然灾害後政府重建资源分配之决策因素分析以921-国立政治大学.PDF

‧公共行政學報‧第二十三期 〈研究論文〉 民 96年6月 頁 95-124 國立政治大學公共行政學系 自然災害後政府重建資源分配之決策 * 因素分析：以921地震為例 ** 洪鴻智 《摘要》 多數研究災後重建的地方治理文獻，偏重在社區觀察與重建程序的歸 納。然對於真正影響重建方式與資源分配效率的政治經濟因素及分配機 制，卻缺乏深入的討論。本文應用複雜公共利益理論（sophisticated public interest theory ），以 1999 年 921 地震災後重建為例，詮釋政府部門的災 後重建資源分配決策。透過三個步驟的迴歸分析，發現影響政府重建經費 分配的重要因素，是兼具損失導向（loss-based ）與資源重分配效應的補助 模式。來自地方的政治利益團體，可能透過遊說或資源爭取過程，主導政 府重建資源配置的選擇行為，而導致重建資源產生重分配與損失復原的效 應。此政治經濟運作過程，不但可能因而降低地方自動從事減災與避免在 災害敏感地開發的誘因，亦會犧牲重建資源分配的經濟效率。 關鍵字[ ] ：災後重建、利益團體、複雜公共利益、資源分配、921 地震、 地方政府 投稿日期： 95 年 9月 26日；接受刊登日期： 96 年 3月 30日。 * 作者感謝兩位匿名審查委員給予的寶貴意見，對於本文有很大之幫助。本文為行政院國 科會補助專題研究計畫（編號： NSC 95-2625-Z-305-002 ），與行政院災害防救委員會委 託之防災國家型科技計畫（編號： PG9310 - 0447 ）之部分成果，亦非常感謝兩個單位的 經費補助。 ** 國立臺北大學不動產與城鄉環境學系副教授，e-mail: hung@.tw 。 ‧95 ‧ 公共行政學報‧ 第二十三期 民 96年6月 壹、前言 由於極端的自然現象與全球環境變遷，不但造成災害的損失大增，且頻仍的災 後重建與如何妥善分配重建資源，成為政府需面對的重大挑戰（洪鴻智、卲珮君， 2004 ；吳杰穎、洪鴻智，2006 ）。中央政府龐大的重建資源補助，最主要的執行者 為地方政府。惟針對地方政府如何處理此資源分配及影響重建資源分配的相關分 析，不但資訊不足且探討的相關文獻亦非常有限（Mileti, 1999 ）。政府常因缺乏重 大災難的重建經驗，對於如何建立中央與地方政府的互動機制，亦缺乏可遵循的模 式。因而常是在高度不確定下，依既有的行政體系透過探索過程，從事災後重建與 資源分配工作（May, 1985 ）。 以往台灣重大災害的重建經驗，社區間可能因自然與社經條件、政治環境、災 害受損狀況等的差異，而有不同的重建模式。惟在 921 地震發生與災害防救法頒布 前，對於如何進行災後重建或關於重建計畫之擬定，很少有政府機關進行此等工 作，其他國家如美國亦存在類似情況（Wu and Lindell, 2004 ）。故進行災後重建的 方法，常是問題導向及在滿足政府、社區與不同利益團體的需求下，決定重建資源 的投入與分配方式。 地方政府在巨災後的重建階段，主要目標除在恢復社區原有的生活機能外，亦 希望能強化地方政府的組織功能，以協助推動災後的經濟、社會與實質設施的發展 與重建（Berke et al., 1993 ）。然以地方政府的規模很難妥善面對大規模自然災害後 的重建難題，特別是地方政府除須面對自我的財政困境外（魯炳炎，2003 ）；如何 進行重建的財源籌措（尤其是藉由中央政府的財政補助機制）、資源分配與面對不 同重建參與者對重建資源的需求，成為重要的公共行政與地方治理課題，亦為本文 關心的議