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浅析欧盟发展援助政策的演进及其在中欧关系中的作用 □ 吴燕妮* 摘 要：上个世纪五十年代以来，欧盟在其内部一体化进程中取得了令人瞩目的成就。同时，欧盟也努力的在国际事务中发挥作用，加强自身对全球的影响力。欧盟对外政策的制定也是围绕着这一目标，用不同的政策工具来加强对外的影响力，欧盟的发展援助政策即是其中一例。本文以基本条约的规定为切入点，通过分析欧盟对非加太国家发展援助政策的演变来阐释该政策在法律基础以及具体实施方法上的变化，特别是新的《里斯本条约》对这一政策带来的变化；进而运用跨学科的研究方法，回顾欧盟对中国发展援助政策的历史和现状；最后着重探讨研究新时期欧盟对中国的发展援助在中欧关系中的作用。 关键词：欧盟发展援助 里斯本条约 非加太国家 国别战略文件 伙伴合作协定 一、引言 时代的脚步跨入二十一世纪的今天，世界格局发生着急剧的变化。欧盟 作为世界上一直独特而重要的力量无论在经济上还是在政治上都已显示出其巨大的影响力。与美国不同，欧盟并不致力于成为世界强权。作为第二次世界大战的产物，其目标是形成一个和平而强大的欧洲。然而，随着自身规模的不断扩大，以及肩负的责任越来越多，欧盟已不满足于内部的一体化，它希望在全球范围内广泛传播欧洲经验，把自身对“发展”、“民主”、“人权”、“法制”、“良治”等概念的理解在全世界尤其是发展中国家推广，由此进一步扩大欧盟对世界的影响。而以消除贫困为根本目标的发展援助，一方面易于被广大的发展中国家接受，另一方面可以实现欧盟的上述目标，是发展对外关系的一个很好的载体。 援助是二战以后发达国家的一个重要的外交手段，也是南北关系中的一个重要的因素。就援助的概念表述来说，由于援助方的目标不同，其名称也有一定的差异。例如，美国学界通常称之为“对外援助”，在欧盟和一些多边援助组织，则称之为：“发展合作”或者“发展援助”。欧盟现在适用的条约对这一政策的统一表述为“development cooperation”， 即发展合作。本文作者为突出这一政策的援助性质，拟统一使用“发展援助”这一概念。此外，欧盟的对外援助还包括一个重要的形式，即人道主义援助，主要由欧盟委员会下设的专门机构负责实施。这类非计划性的援助不属于本文的研究范围。 二、欧盟发展援助政策的演变 经过五十多年的历史演进，欧盟的发展援助政策已经发生了巨大的变化。从其广度上讲，发展援助的地理范围具有全球特征，遍及非洲、加勒比海和太平洋地区（非加太国家）、地中海和中东地区、亚洲和拉丁美洲、中东欧地区、前苏联地区；从深度上讲，已经扩展到经济、政治和社会等各个领域。发展援助政策的演变和欧盟内部的经济政治一体化进程是同一的。以下将从发展援助的法律基础和具体实施两个角度分析这一变化。 （一）法律基础的演变 1、条约基础 欧盟发展援助政策是伴随着欧共体 的诞生而产生的，始于对非加太国家的援助。 1957年签订的《罗马条约》 第131条规定了“成员国同意与比利时、法国、意大利、荷兰有特殊关系的非欧洲国家及领地建立联系”。而这里的“特殊关系”，实际上是殖民地时期的宗主国和海外殖民地之间的关系，本质上还是一种非平等的控制关系。《罗马条约》同时明确了这种联系的目的是促进海外国家和领地的经济与社会发展，在这些国家和领地与作为一个整体的共同体之间建立紧密的经济关系。之所以说这是一种非平等意义上的“联系”，是因为联系事项完全由欧共体单方面进行安排。联系总体上来说包括两方面的内容，一为对等互惠贸易，一为发展援助。此后，欧盟对于其他地区的发展援助形式也是体现在两个方面，即发展援助和贸易。因此，很多国外的学者将这两个方面称为欧盟发展政策的姊妹工具(twin pillars)。 1992年《马斯特利赫特条约》设立欧盟，将发展援助政策置于第一支柱之下，即该政策在欧盟的层面上实施。作为由主权国家组成的区域组织,欧盟发展援助政策无疑会受到各个成员国利益和对于发展援助政策持有的不同理念的制约。因此在《马斯特利赫特条约》之前，发展援助政策的制定完全是在成员国政府之间协商与谈判的基础上作出，而不是具备超国家性质的。《马斯特利赫特条约》第十七编“发展合作”第130U至130W还明确的阐述了发展援助政策的目标和原则以及在实施的过程中应该注重于成员国政策的协调和相互补充。 后来的《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》又相继对该政策提出修改。所以欧盟发展援助政策目前的条约基础是 TEC第177条至181条。条约规定“发展援助政策应致力于发展中国家尤其是最不发达国家的经济社会的可持续发展以及帮助其消除贫困；该政策也应为发展中国家的民主法制以及尊重人权的基本目标做出贡献；该政策的实施也应该与欧盟及其成员国已经签署的相关国际协议一致；欧盟及其成员国应该在政策上协调一致，互相咨询，以作出一致的行动；成员国应该为欧