浅析地方投融资平台公司商事化的悖论性.docVIP

精品论文 参考文献 浅析地方投融资平台公司商事化的悖论性 倪　骏/安徽大学法学院 【摘　要】自1994年分税制以来，地方政府在平衡事权、财权的博弈日渐加剧。但根据《预算法》规定，我国施行预算不列赤字，地方政府无规定不得发行地方政府债券的财政政策。因而，寻求与事权相匹配的财政收入、规避不能发债的现状，地方政府融资平台公司步入地方政府视野之中。基于降低金融风险等理念，2010年国务院等行政部门规定对弱营利性或无营利能力的公益融资项目进行清理，为地方政府投融资平台公司指向商事化道路。然而探及该类投融资公司本质，剥离公益性的商事化道路似有待商议。 【关键词】地方政府投融资平台公司；公益性；商事化；公共产品供给 近年来，地方政府债务问题已经引起了社会的广泛关注和高度重视。而2012年6月，全国人大常委会审议通过的预算法修正案二审稿中，仍重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。于此可见，中央决策层和立法层皆对地方政府自由发债权持审慎态度。因此实践中，地方政府投融资平台（以下简称平台公司）则成为地方政府规避发债，为地方政府进行城市基础设施建设的主要投融资方式。 一、平台公司的商事化进程 商事化的法律支持 2010年6月10日国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），随后于2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会配套发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（以下简称《关于》）对《通知》进行操作层面的细化。在上述两个法规的引领下，平台公司商事化进程得到了法律意义上的支撑，具体表现如下： 首先，性质划分。《通知》将平台公司融资债务划分为三类：（1）平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。 其次，丧失信贷资格。《通知》中严格要求银行业金融机构规范信贷管理，实行严格的审查制度：凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。对于不具备营利功能或者营利功能较弱不能全部覆盖借款本息的公益性项目融资，上述规定无疑断绝日后该项目的贷款融资之路。不难推断，在尚未探索出可替代性融资来源且政府单方财政不足以支持此类公益性项目建设时，该项目必然会被搁置，最终无从满足所代表的公益需求。 最后，全面清理。《通知》规定：只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的平台公司，不得再承担融资任务。自《通知》发布之日起，依靠财政性资金偿还的公益项目平台公司将被列入清理行列。 上述三个表现紧密衔接，性质划分是为了后面两项规定作出界定，而银行业的“只收不贷”是大范围对于无利可营公益性项目的开发限制，至于对于纯公益性项目的清理则是从法律角度否定其纯公益平台公司存在必要，代表最终的立法价值取向。以国务院颁行《通知》为表率的抽象行政行为无一不在鼓励地方政府融资平台公司以营利为目的，以市场调节为导向步入商事化发展道路。 二、平台公司属性分析 （一）平台公司根源的公益性 回溯我国平台公司产生发展的历史，其缔造的根源可归于公共产品理论和现行的财政体制。公共产品理论由以萨缪尔森为首的福利经济学家们提出，认为：因公共产品消费上的非排他性和非竞争性，通过市场方式提供公共用品实现排他是不可能的或者是成本过于高昂的，因此公共产品只能由政府提供。2 而根据1972年从信息不对称角度出发的奥茨分权化定理：“地方政府在向他们各自的选民提供公共物品时，总是要比中央政府向全体选民提供公共物品要有效率得多。”3 因而，随着公共产品理论的发展和细化，地方政府向辖区内民众提供充足的公共产品、完成城市基础设施建设已成为首要任务。但，地方政府能否高效履行其社会职责，很大程度上取决于是否有充足的财政实力作为支撑。自1994年分税制改革至今，我国现行财政体制中事权确有下放至各级地方政府，但配套的财权却相对薄弱。并且，目前我国尚未形成科学合理的政府间财政转移支付制度，而《预算法》中坚持财政不列赤字、地方政府不得擅自发债等原则，使得地方政府财权与事权严重失衡的局面难以得到改善。长期以来，在面对庞大的城市基础设施建设开支时，地方政府薄弱的财力举步维艰。 针对如此尴尬的财政支出现状，地方政府设立平台公司的宗旨在于突破自身城市基础设施建设融资瓶颈。因此，平台公司从创立伊始即具有不可磨灭的公益性。 （二）平台公司属性的公益性