环境行政的程序正义(1)研究.pdf

1181 次 2004-11-16 环境行政的程序正义 李彩虹* 邢鸿飞** 摘要：正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。法律的正当程序最初是在司法程序的 意义上使用的，在今天，正当程序的内涵是那样直截了当地把最重要的实质性限制加到了政 府权力之上，防止政府对公民个人的权益的不当影响。正当程序的基本要素是受行政行为影 响的人有接受听的权利，并且有独立的裁决者。程序正当与否，要看政府是否公正衡量了受 到政府行为影响的各方主体的利益。在环境管制领域，公众参与环境行政决策过程是环境行 政正当程序的基本要求，公众参与行政决策不仅是为了获得好的结果，也是为了彰显参与人 的主体身份和尊严。环境行政公众参与程序的本意在于对一切于环境有不良影响的政府行政 行为进行环境安全性评价，价值在于由受环境行政影响的主体在经济承受能力和环境质量之 间作出选择，尊重受环境行政影响的人的自主性。环境保护的终极目的不是追求纯粹的环境 利益，而是使环境中的居民生活舒适并有尊严，由环境中的居民自己选择经济水平和环境质 量的平衡点，这个实体正义的实现必须依赖公众参与的程序正义。 关键词：法律正当程序 听证 公众参与 环境影响评价 一 环境行政中的自由裁量问题 在环境管制领域，法律保留原则已经明显萎缩，行政权的行使已经越来越偏离传统意义上传 输带功能 ，环境保护领域往往被认为是公共利益领域，或者被认为是科技色彩浓厚的专业 领域，因此行政机关获得宽泛的授权，受影响的个人利益被要求服从公共利益和专家知识， 自由裁量权非常广泛地影响着受管制人的利益。 政府在环境决策中过分依赖科学技术或者专家，必然会牺牲正义，因为，一方面，这些专家 的知识或技术对受影响的公众来说是不可知的——即使对专业技术的无知是受影响者自身的 原因，那也不能苛求每个人都懂得自然科学知识，政府与专家联姻的目的一般来说并非真正 是为了追求“真理”，而有经济的或其他的目的；另一方面，环境问题的解决不是完全能从科 学技术中找到答案的，而必须考虑民意——社会政策的终极目的是增进民众的福祉并使他们 生活得有尊严，政策和法律制度并非是用自然科学来衡量的，一个社会制度的确立及其运行 的目的是获得良好的社会生活秩序，让社会成员感到满意，而并非让科学家探明这个世界的 真相。环境政策——从自然正义的角度，必须给受影响者发言权，真诚听取他们的意见，让 他们感到满意并受到尊重，才是良好的环境政策；从实证主义的角度来说，从决策阶段减少 将来可能的纠纷，才是良好的环境政策。 2002 年 10 月颁布的环境影响评价法，给环境政策的受影响者创造了行使参与权的机会，不 过与环境影响评价的立法目的比较而言，我国环境影响评价法已经偏离了约束政府的立法、 许可、以及预算等行政行为的立法本意而成为约束企业的手段。即便如此，立法机关在环境 领域授权过宽，广泛的行政自由裁量权也违背这个目的。 二 环境行政程序中的听证权利 （一）环境行政立法中的听证程序 听证程序的固有价值之一，就是追求过程本身的价值，任何一种法律制度都必须通过法律程 序的具体运作才能得到实施。这些法律程序包括选任各种官员的程序、立法程序、适用法律 的程序、实施法律救济的程序以及实施一项惩罚措施的程序等。……人们长期以来一直习惯 于按照一些普遍的价值标准对法律程序形成的结果——如选任的官员、立法机关颁布的法律、 法院的判决、行政机关的决定等——进行评价。但……法律程序即形成这种结果的过程本身 的评价也是具有可能性的，并且可以有独立的价值标准。 对于程序结果的评价，人们可以遵循这样一些价值标准，如安全、正义、社会公共福利等。 如果一种法律程序运作的结果符合这些公认的价值标准，那么人们就可以说这种结果是好的 结果。但是，人们往往不会仅仅关注结果而对产生这一结果的程序视而不见，而是经常透过 结果而联想到产生结果的法律程序本身的正当性，考察法律程序本身对于好结果的实现是否 有用或有效。“如果一项法律程序是实现某一好结果的有意义的手段，它就在这一方面成为好 的程序。…… 然而，“好结果效能”并不是法律程序所具有的惟一价值。……无论一项立法 程序在好结果——立法机构通过的“好”法律的形成过程中是否发挥了有效的保证作用，但 只要它本身不符合某种价值标准（如不能保证受法律直接影响的人对立法活动进行必要的参 与），……它就不是一个好程序……法律程序的价值评价除了有“好结果效能”的标准以外， 还存在一种独立的价值标准——“程序价值”（process value）。……“程序价值”……是专 指通过程序本身而不是通过结果所体现出来