环境行政执法问题研讨.pdf

环境行政执法问题研究 卫 霞 （甘肃省委党校，甘肃兰州730070） 摘要：环境行政执法是环境管理的主要手段，文章指出我国环境执法存在的问题，并 从多个角度提出了一些制度完善的思考和构想。 关键词：环境行政执法 环境行政执法是指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段进行环境监 督管理的活动。环境行政执法不包括环境“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为” 以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”。因此，环境行政 执法是与环境行政立法、环境行政执法是指环境行政执法主体按照环境法律、法规的规定， 对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为。具体形式包括环境行政许可、 排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境行政处罚等等。环境保护 的关键在于环境管理，而环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政法律手段不仅具有强 制性，而且还是环境管理的主要手段。环境行政执法又具有环境法和行政法的双重特点，并 且环境行政执法遍及环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段。 一、 我国环境行政执法存在的基础 （一）政府主导型环境保护的模式需要强化环境行至政执法。政府之所以负起保护环 境的职责，是基于市场本身的缺陷致使其难以通过市场调节有效保护环境。政府保护环境的 目的和范围是通过管制性手段克服利益外溢与损失外溢问题以纠正市场缺陷，以便企业能在 管制性法律的基础上按照市场原理利用具有稀缺性的环境资源。由此强制性规则构成环境管 理的基础。 在中国，从上世纪70年代初期起环境保护工作，一直是由政府主导并推动的，环保 执法部门作为政府环保工作的具体执行部门，成为最重要的环境保护主体。中国政府主导型 的环境保护在许多方面都取得了重要成绩，其中包括促进了公众对于环境问题的认知，提高 了公众的环境意识水平等。但是，这种环境保护体制也在一定程度上强化了公众对于政府的 依赖，长期的政府主导型环境保护也导致或强化了公众环境保护的政府指向。在规范政府环 境行为和环境行政部门行政执法方面，地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制 度，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面，表现 为环境监管部门对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准。所以需要创建和强化一批行之有 效的环境管理制度。 （二）预防为主、防治结合的“综合控制”模式需要强化环境行政执法。近年来我国 已经彻底告别原先以治理为主的“末端控制”方式，采用预防为主、防治结合的“综合控制” 模式，来解决经济发展与环境可持续发展的矛盾。我国的环境行政执法活动正是这样一种综 合控制手段，它的有效行使应该是环境保护法指导思想的充分体现和反映。 二、我国环境行政执法存在的问题 目前由于发展经济的需要，地方政府往往忽视环境的保护，所以环境行政执法难是环 境保护普遍存在的问题。 （一）立法中存在的问题，环境执法作为程序方面的法律规范少且缺乏系统性，环境 执法主体缺乏法律赋予的强制执行手段，法律法规偏重事后程序和过于笼统，可操作性不强。 环境法律、规章之间不够协调，甚至出现矛盾与冲突。环境立法技术尚有缺陷，一些地方性 法规只有行为模式，而无相应的法律后果，许多惩罚权是象征性的、力度不够，并且自由裁 量权过大，体现不出法律的准确性，强制性不足。 （二）体制中存在的问题，环境行政执法体制不顺职责不清协调不力。《环境保护法》 515 对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互 之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。 许多基层环保机构挂靠在其他行政机关中，环境 执法机构无独立的职权。 （三）环境行政执法监督机制中的问题。虽然从国家到地方环保部门现已开始重视建 立有效可行的执法监督机制，但监督机制尚不健全。绝大多数县级环保部门没有专门的法制 管理机构或专职人员，且除行政诉讼和行政复议外，没有专门监督措施。地方环保部门尚未 实行“审处分离”制度，这就难以保证处罚决定的合法性与公证性。所以如何从立法上，执 法体制上，执法监督上实现环境执法的法制化规范化这是问题的关键。 三、完善我国环境行政执法对策分析 随着经济的