美国公民诉讼制度及其启示 兼论建立我国公益诉讼制度 研究.pdfVIP

美国公民诉讼制度及其启示 ——兼论建立我国公益诉讼制度 李艳芳 （中国人民大学法学院） 1996年被誉为 “中国公益诉讼创始人”的丘建东先生因为一公用电话亭未执行邮电部 “夜间、节假日长话 收费半价”规定，多收话费0．60元走上 “公堂”，从而掀开中国公益诉讼的神秘面纱。之后，有关公益 诉讼的纠纷不绝耳闻，但大多以原告败诉告终 。在这些诉讼中，原告都不是因为自身利益而起诉，而是出 于维护社会公共利益和国家利益的目的。也正因为此，法院以原告不具备起诉资格，原、被告之间“没有 法律上的利害关系”为由驳回原告起诉。法官判原告败诉，不在于原告的诉讼主张不当，也不在于被告做 法正当，而在于法律对公益诉讼没有进行规定，在于公益诉讼制度的缺失。毫无疑问，公益诉讼的出现反 映了人们逐渐开始重视公共利益、社会利益的维护，表明人们对中国传统社会所固有的“各人自扫门前雪” 的陈旧观念及其相适应的诉讼制度的拚弃和挑战，也显示了中国公民维权意识的进一步觉醒。从客观上来 看，公益诉讼也有利于维护长期以来被忽视的利益范畴，特别是在促使“官僚”政府转变职能、勤政服务 方面具有不可估量的作用。因此尽快建立我国公益诉讼制度就成为必然选择。 近年来，笔者研究美国环境法律制度，对美国的公民诉讼制度有所了解。美国的公民诉讼制度实际上就是 一种公益诉讼，这种诉讼制度在美国环境法律中具有重要地位，特别是维护公民环境权益的方面具有不可 替代的作用。而环境利益是最典型的公共利益或者社会利益。我国已经产生的若干起公益诉讼有不只一起 与环境利益的受损有关。因此笔者认为，详细了解并能积极借鉴美国的公民诉讼制度，从而“以一窥百”， 将会对我国公益诉讼制度的建立取得突破性进展起积极的推动作用。 一、美国公民诉讼（Citizen Suit）制度形成的背景和理论基础 公益诉讼在相当程度上取决于原告是否具有起诉资格（standing）。《英汉辞海》对standing一词的解释 是 “因个人的利益或与案件的结果利害攸关而享有的法定起诉权或资格。” 在20世纪60年代以前，美国 法律规定只有在法律上与案件有利害关系的人，才能成为案件的原告。但是20世纪中叶，世界各地公害事 件接连不断发生，“八大公害”事件中发生在美国的公害事件就有两起 。公害事件所导致的痛苦和不安让 公众产生了一种“生存”危机。公众为了安全和健康生活，掀起了反对污染的环境运动。但是请愿、游行、 示威、抗议只是环境运动的一个方面。在法律上，就表现为民众要求扩大起诉资格。美国“参议院因应此 一趋势乃于1970年清净空气法中特别加入公民诉讼条款，赋予民众藉助联邦法院督促执法的权利。” 自 从清洁空气法（Clean Air Act）确立公民诉讼条款后，1972年的海洋倾废法和噪声控制法、1973年的濒 危物种法、1976的安全吸用水法和资源保护与恢复法、1977年的有毒物质控制法等环境保护法律均对公民 诉讼作了规定。从此，公众可以通过公民诉讼来促进、监督法令的执行。例如美国《清洁水法》(Clean Water Act)第101条规定， “联邦环保局和各州对实施该法负有主要责任。但是，环保局必须吸收公众参与“对 任何禁止排污的法律的完善、修订和执行……”工作。 在理论上，一般认为保护公共利益是政府的责任，公民只能就自己的利益主张权利和寻求保护。美国最高 法院也认为：一般情况下，即使原告能够证明第三人所受到的侵害足以构成一个“案件”或“争端”，原 告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建筑在他人的权利或利益之上，否则诉讼将无止境，也不符 合第三者的利益。 但是，在某些特殊的情况下，法院认为原告有资格主张他人利益特别是公共利益。美国 最高法院认为，“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如 检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。国会也可以不授权一个官吏提起 诉讼，而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这时，象检察总长的情况一样， 也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使 这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”“私人检 察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行 为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关，因此在私人 代表公共利益提起诉讼的时候，往往是