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宏观经济观察 对我国发行地方政府债券的思考 欧阳瑞蕴 钱中一 胡倩瑜 姚 珉 摘 要：面对地方政府日益庞大的赤字，一场关于是否需要发行地方债的争论早已在学术界展开。当前，争论许久的地方债开始 进入试点发行阶段。吉林、广西、黑龙江等地已经开始试点发行。然而地方债的发行并不如预期的顺利，发行以来，不仅不 受投资者青睐，并持续跌破发行价；此外，发行地方债也存在加重地方政府负债负担，减少私人投资不利于经济发展等问 题。本文就对发债以来的这些问题进行剖析，并提出了相关对策建议。 关键词：地方债券 试点发行 完善体制 财权独立 市场化方向 一、引言 当前我国扩大内需，保持经济增长的重 亿元，相当于占我国 2007 年 GDP 的 地方政府债券是地方政府根据信用 要举措之一。本文将以这次地方债试点 16.5％，财政收入的80 ％，地方财政收入 原则、以承担还本付息责任为前提而筹 发行为背景，从我国目前地方政府债务 的174.6％。 集资金的债务凭证，是指有财政收入的 现状出发，通过分析问题及问题产生的 （2）加重国家财政负担。 地方政府及地方公共机构发行的债券。 原因，并与国外地方债发行制度相对比， （3）减少私人投资，不利于经济发展。 它是作为地方政府筹措财政收入的一种 探讨我国地方债发行中一些问题的解决 2.微观方面 形式而发行的，其收入列入地方政府预 途径。 （1）政府债券自2009 年3 月以来顺 算，由地方政府安排调度。 二、我国地方债发行过程中存在的 利发行，却为何于七月中旬突然停止发 我国所谓地方债券，是相对国债而 问题及原因剖析 行，时隔一个半月之后重新启动发行。 言，以地方政府为发债主体。不过我国债 2009 年3 月，总计达2000 亿元的 （2）为何自发行以来，地方债持续零 券业内也往往把地方企业发行的债券列 地方债正式试点发行，并且发行状况也 交易，不仅不受投资者青睐，并持续跌破 为地方债券范畴。20 世纪80 年代末至 令人满意，其中标利率一直有所上升，虽 发行价。 90 年代初，许多地方政府为了筹集资金 有期间短暂下滑，但随着IPO 重启的消 （二）原因剖析 修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的 息，不断走高。然而，颇为顺利的地方债 1.宏观原因 甚至是无息的，以支援国家建设的名义 却在二级市场遇到了冷遇，许多债券（如 （1）我国的分税制改革并不彻底，信 摊派给各单位，更有甚者就直接充当部 河南券，四川券等）不仅零交易，并且相 息不对称和政治周期不一致等因素的存 分工资。但到了 1993 年，这一行为被国 继跌破发行价。 在，会引发地方政府举债的逆向选择和 务院制止了，原因乃是对地方政府承付 2009 年7 月10 日，原定于7 月13 道德风险，导致地方政府过度举债。而由 的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华 日发行的吉林，广西，黑龙江，内蒙古地 于地方政府与中央政府的事权不明确分 人民共和国预算法》第28 条，明确规定 方债被财政部勒令停止发行，一时间众 清，一旦地方政府出现债务危机，中央政 “地方各级预算按照量入为出、收支平衡 说纷纭，在大家的议论声中，财政部又发 府是必会出面营救，这样，中央财政必然 的原则编制，不列赤字。除法律和国务院 布公告表示延期的债券将于 8 月28 日 成为地方政府财务破产的履约人，债务 另有规定外，地方政府不得发行地方政 恢复发行。 会向中央政府转移，超出中央政府的预 府债券”。 （一）我国地方债发行过程中存在的 算控制范围，如此，中央银行将成为地方 2009 年2 月 18 日