论环境保护内部行政合同与环境管理体制的完善研究.pdfVIP

环照执法研究与撵讨 论环境保护内部行政合同与环境管理体制的完善 赵建林(中田政法大学北京100088) 摘要：环境保护内部行政合同是政府或环境管理行政机关之间利用行政协议的形式约定相互问的 青，权、利，是环境管理责，权、利的内部调整．环境保护内部行政合同的运行必须在法律规定 和环境执法自由裁量权范围内进行．它有利于调动各方面环境管理主体的积极性，增强合作，有 利于在环境管理中达成法律原则性与灵活性的统一。有利于形成环境监督管理部门齐抓-g-,管的运 行机制．有刺于完善环境管理体制． 关键词：环境保护内部行政合同；基础；性质；环境管理体制完善 曾有专家估算，在中国，能得到有效实施的环境法律法规不及环境保护法律法规总 数的三分之一。造成环境执法效益低下的原因是多方面的，一个重要的原因便是环境管 理不到位。环境问题具有地域性、科技性、综合性的特色，便使环境管理具有地域性、 综合性和非程序性的特点，我国建立起了地方政府总负责、环境保护行政主管部门统一 管理、各部门分工负责的环境管理体制，但是区域环境管理与行业环境管理之问的“条 块分割”与部门之间缺乏沟通协调甚至利益矛盾，已经成为制约环境管理体制高效运行 的重要因素。因此，如何在环境管理中创造一种合作的氛围，促使纵向环境管理上传下 达的高效率与横向环境管理的协商与沟通，并弱化“条”与。块”之间的界限，成为理 论和实践中面I临的重要课题。环境保护相关的管理部门之间以环境保护内部行政合同的 形式来约定相互之间的环境保护责、权、利，是建立区域“块块管理”与行业“条条管 理”相衔接与协调运作的环境管理模式的有益尝试，它有利于调动各环境管理主体的积 极性，增强合作，有利于在环境管理中达成法律原则性与灵活性的统一，有利于形成环 境监督管理部门齐抓共管的运行机制，有利于完善环境管理体制。 一．环境保护内部行政合同的概念和种类 环境保护内部行政合同是指上下级、同级人民政府或行使环境监督管理权的行政机 关之间依据环境法的规定在双方的行政自由裁量权范围内就各自的环境行政职责和相应 的法律与纪律后果签订的书面协议。依据合同双方在环境行政管理组织体系中是否具有 从属关系，环境保护内部行政合同可以分为纵向环境保护内部行政合同和横向环境保护 内部行政合同，前者是指上下级政府或环境保护行政机关之间为实现行政任务而签订的 行政协议，后者是指同级人民政府或环境保护行政机关之间签订的环境保护协议。在实 践中，通常是根据环境行政管理任务与目标的不同，签订不同的具体的合同，如环境保 护责任书、流域环境补偿协议、环境管理权限明确协议等。 专题3环境执法实践与探讨 二．环境保护内部行政合同的理论基础与规范基础 1．环境保护内部行政台同的理论基础 (1)公法调整私法化 随着现代服务行政的发展，行政管理多采用柔性的诱导性措施代替强制遵守的管制 措施，从法学角度考察，出现了公法调整私法化的趋势，如某些公法事项，也可以像私 法契约那样。允许创设具体的法律关系，便产生了行政契约(以行政法上之法律关系为 契约标的，而发生、．变更或消灭行政法上之权利或义务之合意)。它同行政处分相比，优 势体现在：保护功能，补充或取代单方高权行为，解决问题功能，提升人民地位功能o。 行政契约可以产生行政主体与行政相对人之间，亦得于两个不同行政主体间基于对等关 系而缔结⑦，便有内部行政合同与外部行政合同之分，行政契约在环境法之实质意义在于， 透过协商，在毋庸动用国家强制力之情形下，即可达成环境保护之目标要求。 (2)合作原则 ’ 由于环境问题的特殊性，环境保护成为一项复杂的系统工程。国家与所有社会的力 量，在环境保护领域之中，必须共同合作，此即环境法上合作原则。至于环境执法领域， 由于环境执法主体具有多部门性，合作原则特别强调各个部门之间的协调性与配合性。 通过环境执法主体内部的协商，签订内部行政合同，是内部环境管理合作的有效形式， 可以弱化环境行政的管制色彩，有利于调动各环境管理主体的执法积极性，并加强部门 间的协商与沟通，在合法的前提下，促进环境执法合理、效率目标的实现。 2．环境保护内部行政合同的规范基础 由于环境问题综合性的特征，环境管理经常出现跨部门、跨区域综合管理的需