论宅基地使用权及其流转问题——兼论宅基地管理的立法完善研究.pdfVIP

法学篇 449 论宅基地使用权及其流转问题 ——兼论宅基地管理的立法完善， 刘跃进 (扬州市国土资源局，扬州 225009) 关键词：宅基地法律性质流转 宅基地及其管理问题，不仅是基层土地管理的一项重要内容，也是关系到农村稳定和农民切身利 益的重大社会课题。新出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)及国土 资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)，侧重从全局的角度提出了农村宅 基地的管理一些原则性、指导性意见，没有明确单个的农村宅基地作为一项独立的民事权利它的权能、 性质、流转等问题。本文试从研究分析宅基地法律性质人手，就如何从立法角度完善宅基地的管理及 宅基地的流转问题作一些探讨，以期抛砖引玉。 1 宅基地的法律涵义 什么是“宅基地”?查阅《辞海》、《辞源》等文献，除对“宅”、“基”、“地”、“基地”做出注释外，均未 对“宅基地”做出解释。现行法律除将“宅基地”作为一个法律名词使用外，亦没有直接从立法角度明 确“宅基地”的内涵。现实生活中，对宅基地的理解更是“仁者见仁，智者见智”：有人认为“凡是公民个 人建造住宅所使用的土地就是宅基地”；也有人认为，只有“农村村民建住宅所使用的土地”才是宅基 地；更有人认为“凡住宅用地就是宅基地”。……种种观点，不一而足。笔者认为，虽然现行法律没有从 立法角度直接明确宅基地的内涵，但无论是从《宪法》第十条第二款的规定“农村和城市郊区的土地，除 法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，还是从新旧 《土地管理法》第二章关于“土地的所有权和使用权”相关类似规定看，立法在强调宅基地所有权归属 的同时，间接揭示了宅基地的内涵。正如自留地、自留山一样，宅基地亦是特定条件下，特定主体的民 事权利。从《宪法》及《土地管理法》的相关规定看，对法律意义上的“宅基地”，可以从所有权和使用权 两个方面来把握：从所有权的角度看，宅基地可以理解为农村集体经济组织所有的、用于公民个人建造 住宅包括住房、附属用房和庭院的土地；从使用权的角度看，宅基地可以理解为公民个人依法使用集体 土地建造住宅包括住房、附属用房和庭院的权利。国有土地上住宅房屋占用范围内的土地不论其使用 主体是谁，均不是法律意义上的“宅基地”。 2宅基地的法律性质分析 在坚持宅基地农民集体所有权的前提下，对宅基地地问题的研究，实际上是对宅基地使用权的研 究。仅就宅基地使用权的法律性质而言，它属于集体非农业建设用地使用权的一种，除具有集体非农 业建设用地使用权的共性特征外，有其自身特点： 2．1 宅基地使用权主体具有特定性 新修订的《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法 申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有 的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”从这 一规定看，新法实施后，宅基地使用权的申请主体只能是农村集体经济组织的成员，排除了城镇非农业 户口居民在农村建房，由此而获得宅基地使用权的可能性。在新《土地管理法》实施前，原《土地管理 450 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 法》及有关的地方性法规，如《江苏省实施土地管理法办法》确认了城镇非农业户口居民、回原籍乡 村落户的职工、离退休干部、回家乡定居的侨胞等非农村集体经济组织成员占用农村集体土地建房，继 而成为宅基地使用权主体的权利，以及由于继承房屋等原因，使得现实中宅基地使用权的主体较为复 杂。但只要从宅基地取得的时间、原因上来分析、界定，我们仍然可以确认宅基地使用权的主体只能是 个人，并且这些个人取得宅基地符合法定的条件。 2．2宅基地使用权客体具有特殊性 《宪法》和新旧《土地管理法》，均特别强调了宅基地“集体所有”。从宅基地集体所有的属性出发， 我们可以得出宅基地使用权的客体只能是农村集体非农业建设用地的结论。国有土地不是宅基地使 用权的客体。居民住宅房屋使用的国有土地、土地征用后原农村村民使用的“宅基地”，均不是法律意 义上“宅基地”的调整范围。