论环境监理制度与现场检查之关系 对《环境保护法》第十四条的评析与改进 研究.pdfVIP

论 环 境 监 理 制 度 与 现 场 检 查 之 关 系 ——对《环境保护法》第十四条的评析与改进 吴宇 （武汉大学环境法研究所，武汉，430072） 摘 要：《环境保护法》第十四条是关于现场检查的规定，一直以来，这条规定也是环境执法的重要法律依 据。但是，在现场检查背后隐藏着的是环境监理制度，现场检查不过是环境监理中的一项重要手段。笔者 通过对环境监理与现场检查之间的关系的研究，得出必须修改第十四条，以适应环境建立制度建设的要求 的结论。 关键词：环境监理 现场检查 环境保护法 环境行政机关对生产、生活活动的监督管理，是保证我国环境法律得以有效实施的必要工作。所谓环境监 督管理，是指“国家运用行政、经济、法律、科学技术、宣传教育等手段，对影响环境的各种行为进行调 控的行政管理活动” 它是通过一系列的监管制度来具体实行的，比如，环境监测制度，排污收费制度。并 且，有学者认为现场检查也是环境监管制度之一。我国现行《环境保护法》第十四条规定：“县级以上人 民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排 污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位 保守技术秘密和业务秘密。”该条规定对现场检查的主体、客体及相关的权利义务加以规定。为行政机关 的环境监督管理提供了法律依据。但是，对于《环境保护法》第十四条所规定之现场检查活动的性质、内 容及是否成其为一项完整的制度，在环境法学界很少得到讨论。本文拟就《环境保护法》第十四条之规定 加以检讨，探究其性质、内容以及其背后所隐藏的环境监理制度。并拟对第十四条的规范内容加以改进， 使之能够成为一项完整的制度规定。 一、现场检查活动中主体的确定 现场检查的主体，指的是在开展现场检查时参与其中的行政机关和行政相对人。一般来说，现场检查活动 中包括两个方面的主体： 其一，县级以上环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门是现场检查中监督 检查的主体。《环境保护法》对之授权使之可以进入排污单位的排污现场，从而可以获得直接的环境信息。 这无论是对环境信息的收集，还是行政处罚前的信息调查都有重要的意义。在我国，直接进入排污现场检 查的机构一般是由县级以上环境保护行政主管部门委托或授权环境监理机构来执行的。《环境建立工作暂 行办法》第五条第二项规定，“依据主管环境保护部门的委托依法对辖区内单位或个人执行环境保护法规 的情况进行现场监督、检查、并按规定进行处理。”另外，有些省、市、自治区人大及其常委会或人民政 府颁布的地方法规或政府规章中，授权环境监理机构负责环境现场监督工作。 所以，真正进入现场执行检 查的是环境监理机构及其环境监理人员。依照法律规定，我国的环境监督管理职能分为三个层次：1、环境 行政主管部门代表政府对辖区污染防治和生态保护实施统一监督管理，各有关部门各司其职，共同对环境 保护工作负责；2、对区域、流域的污染防治和生态保护进行统一的监督管理，主要表现在将环境规划纳入 本地区、本流域的的社会发展规划中，并实施监督；3、环境保护部门对污染源进行的直接和间接的监督管 理。以上三个层次的环境监督管理都含有现场监督检查的内容，因为只有深入现场，才能真正对环境法律 法规等的执行状况搞清楚，掌握相关的环境信息。而环境监理机构将现场监督检查工作统一起来，开展强 有力的、高效的现场执法活动，有力地保证了环境监督管理职责地实现。因此环境监理是环境监督管理中 地重要组成部分。 其二，现场检查活动中的被监督检查人是“排污单位”。法律上并未对“排污单位”的概念加以界定，可 以说实践中只要辖区内的企事业单位和个人都要受到监督。但是，笔者认为这种概念范围不明确，极易导 致行政机关与相对人之间产生纠纷，所以有必要对排污单位的范围加以明确，以使环境监理机构的监督对 象得以确定化。通观整个环境法律体系，并没有那部法律法规对此有过明确的规定。但是，我们可以从环 境监理行为内容中推导岀，哪些单位和个人应当包含在“排污单位”的定义中。《环境监理工作暂行办法》 第七条是对环境监理人员职责的规定，它规定了环境监理人员能够作出哪些监理行为。其中第一项即是“对 辖区内排污单位或个人的下列行为进行巡查、监督：（1）各种污染源各类污染物排放情况；（2）污染治 理设施的运转情况。”从条文本身看，环境监理人员应当对所有的污染排放及污染治理设备运