论我国政府间转移支付制度的立法建设研究.pdfVIP

论我国政府问转移支付制度的立法建设 王金秀 罗 荆 唐红军 财政转移支付法律制度是指调整上级政府为均衡财力情况、协调地区间经 济发展、实施宏观调控将所掌握的一部分财力转移给下级政府使用过程中所发 生的社会关系的法律规范的总称。 一、我国现行财政转移支付法律制度存在的主要问题 我国目前的转移支付制度是1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得 到完善的。1994年财政体制改革时，国务院在重新划分中央和地方财政收入的 基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的财政转移支付形式，建立了中央政 府对地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、体制补助、专项补助等 为主要内容的财政转移支付体系。1995年开始实施过渡期转移支付，近几年为 配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移 支付等多种形式的专项转移支付，由于我国经济体制及财政体制处于转轨时期， 有关财政转移支付的法律体系尚未形成，在制度选择和法律规定上均存在着较 为突出的问题。 (一)财政转移支付制度方面存在的问题 1．财政转移支付体系未体现公平兼顾效率原则，均等化功能有限。财政转 移支付的直接目标是实现各级政府财政功能和公共服务水平的均等化，基本 目标是实现经济相对均衡发展，终极目标是实现区域之间的社会公平。因此， 财政转移支付制度应实行公平优先，兼顾效率原则。目前我国现行财政转移 支付制度是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来，改革开 放以来，我国的经济体制转轨一直崇尚效率优先的改革思路，这也成为中国财 政配套改革的基本导向，但结果是对公平的关注严重不足与财政低效率并存。 以税收返还、专项转移等为核心的财政转移支付在现实中的运行结果与国际 公认的财政转移支付政策目标背道而驰。首先，税收返还按收入来源正相关 ·368· 2005财税法论坛 递增，仍以保证地方既得利益为依据，将原有的财力不均问题带入分税制财政 体制中，客观上延续与固化了原有的地区间财力分配不均和公共服务水平差 距较大的不合理的利益分配格局，不仅没有均等化功能，反而扩大了地区间的 收入水平差距。其次，原体制补助保留了“自上而下”和“自下而上”的双向转 移模式带来资金的双向流动，导致财政低效率，而且体制补助或上解是包干体 制的延续，各地的补助或上解额的确定没有科学依据，体制上解地区同时得到大 量税收返还，明显有失公平。 2．转移支付测算标准缺乏合力，效用相互抵冲，难以对地区之间形成均衡 效果。在对下计算税收返还时一般采用“基数法”，一般转移支付采取“因素法” 和“标准收支法”两种方法。“基数法”方法，即“存量不变，增量调整”，忽视了各 地的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分 配模式，不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方 转移支付制度依1日保持原体制的分配格局，起不到平衡地区问财力的作用。后 者虽然具有规范性，但由于其规模小，难以发挥应有的均衡功效。 3．各级政府的职能和事权分界不明确，财权和事权之间缺乏对称性。事权 是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品，管理公共事物的 权利。财权是各级政府所享有的组织财政收入安排财政支出的权利。中国现行 的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事 权不统一。首先，上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大。 经常出现“上级政府出政策，下级政府出钱”的状况，打乱了地方原有的预算；许 多转移支付项目都要求地方提供配套资金，结果最需要资金的贫困地区最有可 能得不到财政转移支付资金，加剧了地区间财政的不平衡，使转移支付偏离了其 本来的政策方向。其次，一些基础项目的事权不清，支出上由谁负责不明确，各 级政府对是否应该负担、负担多少均无章可循，完全处于随意状态。再次，一些 上级政府或部门直接安排的本属于下级政府或部门事权项目的转移支付，虽然 列入上级预算，但由下级执行。上级财政预算没有分地区、分项目，致使资金分 配下去后，上级监督机构很难对其具体去向和使用效果进行监督测评。同时，由 于分配的公开透明度低，上级财政转移支付的资金额度下级财政不知道，能获得 多少转移支付下级政府不能预见，不可能准确的将其编入本级预算，也就不在地 方人大的监督范围之内。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，也 很难对其进行绩效审计和考核，由此导致了