财政风险的理论与政策分析研究.pdf

财政风险的理论与政策分析+ 财政部财政科学研究所 刘尚希 如何防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，已经成为一个世 界性的课题。一些国际组织，如世界银行、国际货币基金组织、欧盟近几 年都在加强对财政风险的研究，并明确提出了在政府财政报告中披露财政 风险的要求。世界各国都在关注财政风险问题，有些国家已经迈出了实质 性的步伐。如美国、新西兰、加拿大、南非、巴西、哥伦比亚等都力图在 一定的法律框架下来防范财政风险的累积和爆发。去年8月23日菲律宾政 府宣布政府财政进入危机状态。这个事件再次引起了世人对财政风险的关 注。 近几年来，中国对财政风险的研究日益深入，并引起了社会各个方面 的关注，尤其是各级政府对财政风险的认识已经发生了很大的变化。朱镕 基总理在2000年的政府工作报告》中明确提出“要认真警惕和防范财 政风险”。立法机关对财政风险问题也提出了明确要求，第九届全国人民 代表大会第五次会议在关于2001年决算和2002年中央和地方预算的决议 中提出了“注意防范财政风险”。2003年党的十六届三中全会在《关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“实行全口径预算管理 和对或有负债的有效监控”，这实际是防范财政风险的重要措施。但到底 如何从理论上来认识和把握财政风险，进而形成防范财政风险的制度安 排，这个问题至今并没有真正解决。下面，我谈一点个人看法。 尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个 ·奉文根据射尚希教授2005年1月19日在中国社科院盘矗所主办的第58期。全矗论坛”上 的演讲叠理。 财政风险的曩沧与馥簟分析＼Sl 公认的统一说法，从其现有的文献来看，多数侧重于从政府债务的角度来 研究，也有的是按照传统的收、支、平、管的思路来研究的，诸如收人风 险、支出风险、赤字风险、债务风险等等。这种研究对认识财政风险有一 定的作用，但缺乏内在的联系，无法形成一个对财政风险的整体性认识。 财政风险的含义 我认为，单纯从某一个方面出发是不够的，如研究债务风险。仅仅就 债务论债务没有意义，必须把它和清偿债务的资源联系起来。而且．不仅 是借债才会形成债务，拖欠的款项、应办而没有办的事务，实际上都构成 债务。债务是未来的支出成本，反映的是未来的支出压力，体现出未来一 个时期政府的支出责任和义务。因此，财政风险应当是未来出现政府支付 危机的一种前奏反映。但财政风险不等同子财政危机。财政危机是确定性 的事件，而财政风险是不确定性的事件，只是一种可能性。 按照这个思路，可给出财政风险如下定义：政府未来拥有的公共赍源 不足以履行其未来应承担的支出责任和义务．以至于经济、社会的稳定与 发展受到损害的一种可能性。 这个定义比笔者在1997年初发表的一份研究报告财政风险：我们 的看法和建议》中提出的财政风险定义有所突破，进一步明晰和凸现了财 政风险的内涵。上述定义包括以下要点。 一是财政风险是指向未来的。未来的状态与历史、现状相关，但不相 等，因为未来是不确定的，而历史、现状是确定性的。根据这一点，我们 可以得出两个推论。 推论1：出现财敢困难不等于财政风险增大。财政困难是确定性的事 件．而财政风险是不确定性的事件，二者性质不同，不能划等号。 推论2：达到了财政平衡不等于投有财政风险。同样可以认为．射政 平衡也是确定性的事件。 二是未来的不确定性包括有概率分布的和投有概率分布的，在这里， 财政风险的来源涵盖了这两种不确定性，因而财政风险难以预测和进行定 量评估。进一步说，政府“未来拥有的公共资源”与“未来应承担的支出 责任和义务”与价值判断和政策目标有关，或说是随着社会的主流价值规 范和主要政策目标的变化而变化的，不全是客观的。因此，财政风险是一 个相对的概念。其大小在某种程度上是由我们的价值观念、道德规范和一 52／中■童■论坛f20嘶) 定社会心理来决定的。风险建构理论(风险主观派)可在一定程度上帮助 我们理解这一点。 三是财政风险具有外部性，其最终的承担者是社会公众。由此可能产 生的不利后果不仅仅是货币价值上的，也包括对社会公众心理、信仰和信 心的损害。 财政风险在表现形式上，首先可能是赤字不可持续，即不可能再用扩 大赤字的办法来扩大支出，这主要来自社会压力或政治压力。其次是债务