我国重大生态保护工程政策工具选择研究——以天保工程区集体公益林为例.pdfVIP

公共政策《圈蝴毹骢簧熙 doi：10．3782／j．issnl006一0863．2014．01．16 我国重大生态保护工程政策工具选择研究* ——以天保工程区集体公益林为例 吴守蓉冀光楠 [摘要]天然林资源保护工程(天保工程)是我国重大生态保护工程。天保工程区集体公益林发挥着重要的生态保 护功能。本文运用政策工具理论提出可供天保工程区集体公益林管理的自愿性、混合性和强制性政策工 具种类，并建立了相应的公益林管理模式，即国家赎买公益林并直接提供生态服务、确立公益林森林碳汇 产权、公益林生态效益补偿制度多元化、善治管理以及发展林下经济的管理模式。并从动态视角提出公益 林管理短期、中期和长期规划中不同政策工具和管理模式的配置，以期实现森林生态效益和农民经济效益 的双赢。 [关键词]生态保护工程；天保工程；集体公益林；政策工具；管理模式 [中图分类号]D035[文献标识码]A [文章编号]1006—0863(2014)01—0093—05 1998年长江流域发生特大洪灾后，我国实施了重大生能够稳固发挥生态效益，保障国家生态安全。天保一期工 态保护工程——天然林资源保护工程(以下简称“天保工 程”)，实行严格的森林采伐限额管理制度，中央财政安排 —2020年)已经启动。天保二期工程基本延续一期的政策 专项资金用于森林管护、公益林建设以及政策性社会性支 思路，加强了中央财政生态效益补偿政策的力度。从本质 出等，各级林业部门成立专门的天保工程管理机构，这标 上来看，天保工程是一项重大的生态保护工程，所实施的 志着我国林业政策向重视发挥森林综合效益方向转变。 政策在其本质上是一项重要的社会政策。另一方面，2012 近年我国经济改革发展十分迅速，特别是自2008年开始年底全国集体林改“明晰产权、承包到户”主体改革基本结 集体林权制度改革(以下简称“集体林改”)全面推进，天保 束，绝大多数集体公益林也完成了林权改革。集体林改作 工程区集体公益林管理的政策环境发生了很大变化。政 为促进农村经济发展、提高农民收入的重大产权制度改 策交叉、林农利益保护等分歧，以及如何兼顾森林生态效 革，要求在明晰产权的基础上放活林地林木经营，盘活林 益和农民经济利益，是天保工程这项重大生态保护工程持 地、林木资源，以保障林农的经济收益，是一项典型的经济 续发展、建立天然林资源保护长效机制需要突破的困境。 政策。那么两项主导利用方向不同的政策施于同一政策 因此，探索新的公益林管理模式显得尤为重要。本文利用 客体，重合区域必然引起具体实施中的分歧，即森林资源 政策工具理论，通过对天保工程区集体公益林管理存在问 保护与利用互相矛盾，这种矛盾冲突主要表现在以下几个 题进行解析，选择恰当有效的政策工具，改善政策目标实 方面： 现的路径，寻求天保工程区集体公益林管理模式，以实现 第一，拥有公益林林权的农民未砍伐森林为全社会提 森林生态效益和经济效益双赢，为我国重大生态保护工程 供了生态服务，理应从受益者或者政府那里获得补偿。政 的政策制定、完善以及管理提供理论参考。 府安排的森林生态效益补偿基金，对集体林，属于国家级 一、天保工程区集体公益林管理存在问题解析 公益林的，由中央财政安排森林生态效益补偿基金每亩每 天保工程政策规定所有划分为公益林的森林除了更 年10元，属于地方公益林的，主要由地方财政安排补偿基 新、抚育性质采伐外，禁止一切商业性质的采伐，对于集体 金，中央财政每亩每年补助森林管护费3元。这些补偿基 和个人拥有公益林给予少量的森林管护补助，使森林资源 金不是作为农民提供生态服务而获得的收入，而是要求农 *基金项目：受国家林业局软科学项目“天然林保护工程区集体林权制度改革研究”(编号：2012一R19) 作者：吴守蓉