对我国自然保护区实行共同管理制度的探讨研究.pdfVIP

1655 次 2004-8-31 对我国自然保护区实行共同管理制度的探讨 周 琳* 摘要：可持续发展原则和我国的国情决定了我国自然保护区不能长期实行完全封闭式的保护 管理制度。为了协调自然保护区中森林资源保护和利用的矛盾，本文引入了保护区共同管理 体制模式，即在林业与环境部门的指导下，设置由代表不同利益的群体组成的林业自然保护 区共同管理委员会，并在遵循生态完整性、公平性与科学性三大原则基础上建立和实施权力 制约、民主协商和监督机制。 关键词：自然保护区 森林资源 共同管理 社区共管 自然保护区的建立已有100 多年历史。到2002 年为止，世界上有超过44 000 个自然保护区， 覆盖了约 10%的地球表面。[1] 自然保护区在保护自然生态系统、维护生物多样性和挽救濒 危野生动植物方面起到了十分重要的作用。我国自1956 年在广东肇庆设立第一个自然保护区 ——鼎湖山自然保护区以来，在对生态系统和物种资源的保护方面也颇有成效。但是，在实 际工作中也还存在着不少的问题，其中最突出的问题就是未能很好地协调自然保护区的保护 与区内经济的发展，从而制约了自然保护区本身的可持续发展。 1 我国自然保护区管理中存在的问题 1.1 我国对自然保护区的投入不足 我国还是一个发展中国家，经济发展水平相对落后，在资金问题上无法足额投入，不能象发 达国家那样可以通过政府财政拨款来满足自然保护区建设与管理对资金的需要。美国 1997 年有398 个国家公园，国会每年对国家公园的预算是12.6 亿美元；加拿大对国家公园的联邦 拨款与其自我创收的比例控制在 3:1。[2] 而在我国，历年来自然保护区建设的总投入约为 15.9 亿元，近期年均投入2 亿元。[3] 据国家林业局《2002 年六大林业重点工程建设统计公 报》显示，2002 年，我国对自然保护区的建设投入资金共39 261 万元，比2001 年增长87.70%， 其中国家投资28 460 万元。[4] 但是，与发达国家相比，差距还是比较大的。 1.2 我国自然保护区面临区内经济发展和人口增长双重压力 我国自然保护区大多地处西部边远地区或贫困山区。根据1997 年的统计，全国自然保护区面 积的80%地处我国西部地区，全国926 个自然保护区中有224 个位于国家标准的贫困县。[5] 地区面临着经济发展的要求。由于思想文化和交通的落后，所属地区还保留着传统的生产生 活方式和资源利用方式，对自然保护区内的资源还存有相当的依赖程度。他们必须依靠在自 然保护区内放牧，靠自然保护区的林木、树枝为燃料，采集自然保护区内的中草药、瓜果等 作为他们的经济来源。同时，我国多数自然保护区位于少数民族居住地区，由于国家对少数 民族实行比较宽松的生育政策，使自然保护区人口保持较高的增长水平。据对我国85 个自然 保护区的调查，自然保护区内平均人口为1.44 万，周边平均人口约5.9 万，若以人口密度计 算，85 个自然保护区区内人口密度为 5.75 人/km2，是加拿大和澳大利亚全国平均人口密度 的1.8 和2.4 倍。[6] 在实践中，政府无力妥善安置自然保护区的居民外迁，这给自然保护 区带来了较大的人口压力。 1.3 自然保护区封闭性管理措施带来的问题 我国对自然保护区的保护基本上都是采取强制性的、在资源管理上实行封闭式的保护措施。 究其原因，一方面，我国大多数自然保护区在建立之初是按照西方国家百年以前建立国家公 园或保护地的思路来设计的，这是一种尽量排除而不是容纳和协调当地社区利益的封闭式保 护的思路；[7] 另一方面，我国多数自然保护区在建立时，主要是出于对资源和物种进行抢 救式保护的考虑，这在一定程度上决定了我国只能采取强制性和封闭式的保护措施。当然， 通过这种方式，我国也取得了不少成就，如通过建立自然保护区，为拯救和保护各种生物物 种提供了最佳场所，我国的“国宝”大熊猫、扬子鳄、华南虎等珍稀动物已经从濒临灭绝的 状态中得到了挽救。[8] 但是，这种管理方式限制了当地群众对自然保护区内资源的利用，影响了他们的传统生产和 生活方式。这种限制当地居民利用自然保护区资源的做法，实际上是为了社会大多数人从自 然保护区中受益而牺牲当地居民利益，造成了一种新的不公平。由于自然保护区地处偏远， 当地政府财政经济状况不佳，自然保护区管理制度限制了当地对资源的使用，而国家对自然 保护区的投入又严重不足，许多自然保护区走上了规避法律法规进行开发的道路。例如，由 于《自然保护区条例》只规定了“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设 施”，导致很多