“公共利益”的法律适用及其控制研究.pdfVIP

“公共利益的法律适用及其控制 王周户+李大勇” 一、问题的引出 《宪法修正案》将《宪法》第13条改为“公民的合法的私有财产不受侵犯， 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。征收 是指“行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以 强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。”【1】征用(或征调)则 是指“行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序、强制取得财产 权或劳务的常用方式。”【2]在号称行政法母国的法国，公共利益一词是由公用目 的发展而来的，公用目的发展成为公共利益的同义词，行政法院认为只要能够满 足公共利益就是达成公用目的。各国行政法都经历了这样一个阶段，即“公共” 外延和内涵的逐步扩大化，社会实践给它注入新的内容。行政法作为宪法具体实 施且关系最为紧密的法律，行政主体基于“公共利益的需要”就可以对公民的 私有财产进行征收和征用，此时就出现了公民私权益与公共利益之间的博弈。如 何确定“公共利益”的内涵及其外延，保护行政相对人的合法权益不受侵犯， 使国家机关的威信得到维护和彰显。“公共利益”同时也成为各方所共同关注的 话语，不仅仅是政治学、经济学、社会学所关注的话题，而且也成为当今法学界 尤其是行政法学界所迫切需要解决的问题。 “依传统的见解，行政乃实现国家目的之一切作用，而所谓国家目的者，具 ·西北政法学院法学教授。 ··西北政法学院宪法与行政法2002级硕士研究生。 【1]王名扬：‘法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第365页。 [2)王名扬：《法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第405页。 “公共刺益”的法律适用厦其控剖609 体言之，即指公共利益或公共福祉而言，是以追求公益可谓是行政的一项重要特 征”』1】公共利益的实现于是就成为行政所追求的终极目标和价值取向，行政法 作为规范行政的法，保障公共利益的实现也就成为其应有之意。作为两部重要的 行政法律规范《行政处罚法》、《行政许可法》，在中国行政法制建设当中起着里 程碑式的意义，在总则部分第一章第1条都毫无例外地把“维护公共利益”作 为立法宗旨之一。这充分说明了：公共利益要贯彻到立法、执法当中，作为法治 建设的重要指导，而法律则要维护公共利益的实现，避免公共利益受到不法损 害。 “在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公 共利益或者大众福祉。这是任何公共行政的一个不成文的基本原则。以公共利益 为目的是公共行政的概念属性和功能属性，是公务人员执行职务的基础”ot2)随 着“干预行政”向“服务行政”的转变，行政主体越来越以一种温和的行政方 式，向行政相对人提供公共产品和公共服务，来实现自己的行政职能和服务职 能。“公共利益”无疑成为衡量公共产品和公共服务的重要标准。在行政主体的 外延中包含着一个很重要的法律术语即。法律法规授权的具有管理公共事务职 能的组织”(简称“授权组织”)，该概念也是在协调国家、社会、市场三者间关 系中出现的，也是由“全能政府”向“有限政府”转变的重要标志。公共事务 的“公共性”与“公共利益”的“公共性”皆为同义，两者具有不可分割的联 系。“公共利益”尽管从概念设计上是和个人利益相对应的，但它不是个人利益 的叠加，也不能简单理解为基于利益关系而产生的共同利益。两者有冲突之时， 但同样具有一致之时。人作为个体是生恬在社会这个公共群体之中的，个人不可 能与“公共利益”相互隔绝。 “公共利益”是如此重要，但却很难给其下一定义。“公共利益”的“最大 特别之处，在于其概念内容的不确定性”，具体而言，包括“利益内容的不确定 性”和“受益对象的不确定性。”[3】“公共利益”在行政法学当中是作为“不确 定法律概念”来讲的，是指“来明确表示面具有流动的特征之法律概念，其包 含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围。”【”对不确定法 律概念的适用，同其他行政法律的适用一样，都属于法律问题，应当由适用不确 1]翁岳生：‘行政法)．中国营制出版社2002年版．第14、15页。 2)(德)斯J扶尔夫、奥托·B霍夫、罗尔夫施托贝尔：(行敢法．高家伟译，商务印书馆 2002年版，第324页。 3】陈新民：(禧目公法学基础理论．m束人民