论现代西方政府公共管理职能的变化轨迹与特征-苏州大学.PDF

( ) 学术论坛 专版 ZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGGUOXINGZHENGGUANL IZHONGG 论现代西方政府公共管理职能的变化: 轨迹与特征 钱振明 内容提要　政府职能是不断发展变化的, 政治统治职能的逐渐减弱和公共管理职能的不断增长, 是 现代西方政府职能变化的总趋势。西方政府早先比较小的公共管理职能, 战后以来随着经济、社会、 文化的发展而迅速扩大。但这种扩大并非是无限的, 在70- 80年代曾有过收缩和调整。否定之否定 的发展和公共管理社会化是西方政府公共管理职能战后变化的两个重要特征。现代西方政府公共 管理职能的这种变化, 在本质上是适应性变化, 是为了适应变化了的环境的需要, 更为有效地实现 其对经济和社会可持续发展的促进。政府职能的任何变化, 都是由政府管理的生态环境的变化所引 起和推动的, 环境的变化是政府职能变化的根本原因。因此, 任何人为的不顾环境条件的转变政府 职能的改革实践, 不可避免地会陷入困境。 关键词　公共管理　政府职能　西方国家 　　政治统治职能是西方国家政府最基本、最古老的职能。在资产阶级革命胜利并取得统治地位的初期, 为了巩固 新生的资产阶级政权, 防止封建势力的复辟, 西方资产阶级政府职能的重点是政治统治, 而社会公共事务尤其是经 济的管理职能显得相当微弱和有限。在资本主义发展的中期, 伴随着资本主义经济和科学技术的进步而来的社会 公共事务的增加, 西方政府的公共管理职能开始逐渐上升, 但其政治统治职能并没有因此而处于相对软弱的地位, 相反, 对外占领市场, 掠夺发展资源, 对内镇压被统治阶级随时可能起来的反抗的需要, 西方国家的政府还在一定 意义上强化了其政治机器。进入二十世纪以来, 尤其是第二次世界大战以后, 随着战争因素的逐渐减弱, 和平因素 的不断增长, 西方国家政府的政治统治职能渐趋弱化和开始处于相对次要的地位, 而公共管理职能伴随着经济的 发展和社会的进步迅速增长, 不断扩大和强化。这是现代西方国家政府职能发展的一个总趋势和总特征。从总体上 看, 西方政府的公共管理职能表现为一种不断增长和扩大的趋势, 但是这种增长和扩大并不是无止境的。对这个复 杂过程作一较为全面的考察, 并重点剖析其所内含的特征, 将有助于我们准确认识和把握政府公共管理职能发展 变化的基本规律, 从而对我国当前政府职能主要是公共管理职能的转变具有实践上的意义。 一 　　在 自由竞争时代, 西方资本主义国家普遍崇尚亚当斯密的“管事最少, 政府最好”的主张, 政府实行 自由放任 的政策, 基本上不对国民经济进行干预, 只扮演“守夜警察”的角色。在英国, “十九世纪中叶时, 政府的视野是很有 ① 限的, 主要的兴趣就在外事活动和维持治安”。 在美国, 直至十九世纪中期内战前, 联邦政府、州政府、地方政府只 是在资本短缺、交通运输能力不足成为经济发展和工业化的最大障碍时, 才起了一定的作用。即使在内战以后, 正 如《美国是如何治理的》一书作者希尔斯曼指出的, “除了授予建筑铁路用地, 通过移民土地法, 建立邮政系统和一 ② 些其他措施之外, 政府在经济领域几乎没有起什么作用”。 西方国家早期政府公共管理职能特别是经济管理职能显得相当有限, 与其当时所处的政治、经济、文化环境是 分不开的。首先, 十七、十八世纪资产阶级革命后建立的资产阶级专政国家中, 大多数国家虽然挣脱了封建专制的 枷锁, 但并没有彻底打碎封建的国家机器, 而是按照“三权分立”的原则, 在封建国家的基础上, 建立它的政府体制, 从而出现了资产阶级政府在建国初期行使权力受到限制的状况。当时的经济实业界, 为了摆脱封建制度及其重商 主义对市场经济发展的束