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非营利组织“APC”评估理论 邓国胜 一、问题的提出 很多学者从不同的角度论述了一个健全的社会为什么需要有非营利组织？非营利组织有什么作用等问题。[1]在 此基础上，学者们指出了各国，特别是发展中国家大力培育和发展非营利组织的必要性，并预期非营利组织将与政府、企业一道形成“三足鼎立”之势。然而，遗憾 的是，经过20多年的“结社革命”，全球的非营利组织，特别是发展中国家的非营利组织似乎远没有预想的那么蓬勃。与各国强大的政府和愈加繁荣的企业相比， 非营利部门仍然显得那么无力与弱小。 究竟是什么原因限制了非营利部门的发展呢？许多学者和非营利部门的管理人员强调外部环境，例如非营利组织的登记管理制度、减免税制度、社会保障制度、政府的资金支持等因素。[2]然而，从一些调查的情况看，外部环境固然重要，但是对于发展中国家刚刚起步的非营利部门来说，非营利组织内部自身的因素同样也非常重要，而且，非营利组织内部自身的因素也是外部环境难以改善的原因之一。 以 中国非营利组织的发展为例。无论是市场经济的推进，还是政府的改革，都需要培育和发展非营利组织。事实上，政府早在1990年代初就认识到了这一问题，并 提出了“政社分设”和非营利组织的“三自方针”等政策来培育和发展非营利组织。然而，在实践过程中，这些政策却难以推行。虽然这与政府固化的官僚体制、一 些政府部门不愿意放弃既得利益有关，但也与非营利组织自身的某些原因是密不可分的。 首 先，中国的非营利部门还严重缺乏社会公信度。由于少数非营利组织的欺诈或腐败行为，公众对中国的非营利组织还缺乏信任。在这种情况下，公众既不愿意向非营 利组织捐赠，也不愿意参与非营利部门组织的志愿活动，而政府部门也不敢委托非营利组织承担更多的职能。在一次调研过程中，某位政府部门的干部述说了其中的 苦衷：“我们曾经将一项评比的职能转移给行业协会，结果从来没有拥有这项权利的行业协会并不珍惜这一机会，评比过程中的腐败比政府有过之而无不及，谁给钱 多就评谁，其结果可想而知。最后，政府不得不收回职能”。[3] 其次，非营利组织内部缺乏民主的氛围。社会之所以需要非营利组织的原因之一是因为非营利组织代表了民主。然而，从调查的情况看，[4]中国有将近40%的非营利组织没有正式的决策机构，组织的决策完全是由负责人个人或两个以上负责人决定。无论是官方的非营利组织，还是草根的非营利组织，其内部似乎并不民主，家族式管理、一言堂现象比比皆是。 再次，非营利组织的自我生存与发展能力很弱。中国现在有不少非营利组织依靠申请与实施项目维持组织的生存，而一旦政府、双边或多边机构、国际金融组织、联合国体系、INGO终止对项目的支持，不仅项目随之结束，非营利组织的生存也面临极大的危机。 最 后，非营利组织的效率低下。一般认为，非营利组织社会合法性的理由之一在于非营利组织提供社会服务的成本比政府直接提供社会服务的成本更低，效率更高。然 而，从中国的实践看，虽然非营利组织在扶贫、艾滋病预防等少数领域表现出了较高的效率，但在其他很多领域的表现并不尽如人意，甚至效率低下。 事实上，非营利组织自身的这些局限已经成为中国非营利组织发展过程中的瓶颈。那么，如何解决这一难题呢？ 自 1970年代以来，世界范围内的政府改革或者说新政府运动可以为各国非营利部门的发展提供一些启迪。从英国、美国等国家的政府改革来看，推动政府机构改进 的核心手段之一就是在政府部门引入评估机制。例如，1973年美国颁布的“联邦政府生产率评估方案”、1979年英国开始推行的雷纳评审、1993年美国 颁布的“政府绩效与成果法案”等。在此背景下，世界各国掀起了一次又一次评估浪潮。以至于一些西方学者惊呼传统的“行政国家”正被“评估国家”所取代。[5] 二、传统的评估理论及其局限 1990 年代以来人们逐步认识到通过评估等管理工具来提升非营利组织自身和推动非营利组织发展的重要性。然而，由于非营利组织评估受到国际范围的广泛重视才是最近 几年的事情，因此当前国际上有关非营利组织评估的理论与方法主要来源于政府、企业的评估理论与实践。例如，“三E”评估最早应用于政府的绩效评估，而后推 广至非营利部门；1990年代盛行的平衡计分卡最早就是应用于企业的绩效评估，随后在政府和非营利组织得到了推广。客观地说，这些从政府、企业借鉴而来的 评估理论与实践对于非营利组织评估的研究有着重要的参考价值。但是，这些评估工具对于非营利部门的评估是否贴切？是否有必要进行修正？特别是对于发展中国 家的非营利组织而言，发达国家学者基于发达国家实践的基础上提出来的评估架构是否适合发展中国家？是否能够真正解决发展中国家非营利组织面临的实际问题 呢？ 以中国的非营利组织为例。由于中国的社会经济、文化习俗与西方国家有很大的不同，中国的非营利