我国国家政策变迁与行政法学的新课题(章志远 苏州大学 副教授).docVIP

我国国家政策变迁与行政法学的新课题 章志远 苏州大学 副教授 上传时间:2008-9-17 关键词: 政策变迁/给付行政法/公私合作/纠纷解决 内容提要: 近20年来，我国着力推进社会主义民主政治、改善民生、建设法治政府和服务型政府，这些国家政策的变迁为我国行政法学发展提供了宝贵契机。尤其是，改善民生的国家政策将推动给付行政法研究，有序参与的民主政策将催生公私合作制研究，而利益统筹政策将促进多元化纠纷解决机制研究。对这三个领域的热切关注和持续研究将直接影响我国行政法学在未来数十年的变迁格局。 美国著名行政法学家伯纳德·施瓦茨教授曾言：“行政法的首要特征就在于它是一个处于持续不断变化中的学科。”[1]（p793-794）回顾各国行政法学发展历程，人们不难发现行政法宛如一面时代的魔镜，映照出它所规制的社会生活的全貌。20年来，我国的行政法学同样在激烈的社会变迁中不断地“找寻自我”，业已成长为一门充满无限生机的学科。“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”[2]（p1）中国共产党作为执政党，其“十七大”会议不但确立党的纲领而且确立了国家的未来发展纲领，我国的国家政策正在发生诸多变迁，进而对我国当下的行政法学研究提出了一系列崭新课题。笔者认为，在“十七大”文件纲领确立的国家政策的指引下，给付行政法、公私合作及多元化纠纷解决机制将成为我国行政法学研究新的时代课题，对这些课题的热切关注和深入研究将直接影响到我国行政法学在未来数十年内的变迁。 一、民生关注推动给付行政法研究 党的“十七大”确立的国家政策的一个突出亮点是明确了社会主义现代化建设的四维走向，即全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，尤其是要“加快推进改善民生为重点的社会建设”，立意于和谐社会的高度，明确提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。把改善民生作为当前社会建设的重大任务，表明了执政党及其政府力图解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题的勇气和决心，彰显了对现代国家社会功能的崭新认识。在转型时期的当下中国，民生问题已非简单的衣食住行，举凡教育、医疗、就业、环境、社会保障、公共福利、收入分配等旨在帮助人们过上更为体面生活的事务都与民生改善息息相关。身处行政国家时代，几乎每一项民生事务的改善都需要冀望于政府的积极作为。在“行政并非仅系国家实践法律与权力目的之手段，而是应作为国家福利目的之工具，来满足社会之需求”[3]（p105）的全新背景下，为民众生存、发展不断提供各类给付将成为现代行政的根本任务。与之相伴随的是，作为现代行政法组成部分之一的给付行政法将更趋重要。笔者认为，对民生的高度关注将进一步推动我国给付行政法的研究，具体课题至少涉及以下三个方面： （一）行政法学知识体系的更新 “行政法之发生与发展与‘法治国’思想之演进有密切之关系。”[4]（p43）按照欧陆行政法学理论关于警察国家、自由法治国家和社会法治国家逐步嬗变的通行理解，我国现行行政法学的知识体系无疑是建立在自由法治国家语境之中的。自由法治国家理念主导下的行政任务基本上就停留在“秩序与安全的维护”，在此基础上建立起来的行政法学，其历史使命就在于通过法律保留、法律优位原则的确立防止行政权的行使逾越既定的边界，并通过行政诉讼制度的建立确保民众权利在遭受行政权的不法侵害时获得救济。为了达此目标，具体行政行为（行政处分）成为行政法学总论中“阿基米德支点”般的核心概念。这种行政行为的形式论基于法概念操作技术的方便性，就行政机关为达成一定行政目的或任务所实施的各种活动中，选定某一特定时点的行为，作为控制行政活动适法范围或界限时的审查单元，以达成对行政机关进行适法性控制的目的。[5]（p53）时至今日，行政处罚、行政强制、行政审批、行政征收等已经型式化的行政行为依旧是我国行政法学分外关注的重心。 然而，伴随着民生关怀而兴起的给付行政却对传统行政法学构成了尖锐挑战。给付行政就是政府通过公共设施、公共企业等提供社会、经济、文化性服务，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等授益性行政活动，积极地提高、增进公民福利的行政活动。[6]（p329）为了有效达成增进民众福祉的行政任务，行政活动已不再局限于行政处分等传统手段，行政契约、行政指导、行政计划以及类似诱因激励、信息披露、技术标准、总量控制、给付助成、自我管制等更多无法型式化的政策手段纷纷登场。传统的以命令型行政行为为核心的行政法理论体系如何应对？既然社会法治国家时代下的行政已经不再限于机械的政策执行，而是直接参与公共政策的形成，那么缜密的法律保留和严格的司法审查是否依然适应社会发展的需要？ “公共行政既是行政法学者研究的有效对象，也是他们需要保持回应性的事项。重要的是，行政法应与其行政背景同步。”[2