人类可以与洪水和谐相处.docVIP

人类可以与洪水和谐相处 　　向立云，中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所副所长，多年关注洪水、洪水管理以及防洪减灾研究。近日，本刊特邀中国水利水电科学研究院教授级高级工程师向立云为我们解读理性认识洪水、科学管理洪水的知识。 　　 　　洪水管理概念的渊源 　　 　　向立云说，洪水管理的对象是洪水、人与土地，手段包括工程措施和非工程措施。 　　他给洪水管理的定义是，以政府为主导，以公平的方式采取综合措施管理洪水、土地和人，实现社会、经济效益的最大化。 　　洪水管理的措施，可以追溯到几千年前的大禹时代，从那时的 “堵”与“疏”，一直到现在采取的各种防洪措施，都属于洪水管理的范畴。 　　20世纪40年代初，美国最早提出了非工程措施这个概念，当初虽没有明确提出洪水管理这个名称，但是已经有了洪水管理的思路。美国在做工程之外，还采取了保险、土地管理、抬高地基等一系列措施来应对洪水，期望合理地协调人与洪水的关系，类似于现在的“人水共处”概念。 　　向立云强调，洪水管理在目前应更侧重于管理土地和人的行为。 　　而之所以洪水管理要由政府主导、采取公平的方式，是因为防洪是公共事业，政府跟企业是不一样的，企业以盈利为目的，而政府是以社会的总体效益最大化为目的，这样就要兼顾人在防洪活动中的公平。 　　他解释说，工程措施往往会出现保护了一个地方，而危及其他地方的情况。比如左岸修堤防会使右岸的风险加大，左、右岸都修堤防有可能会导致下游的洪水加大。修了水库，保护了下游，但是库区就被淹没。这就是工程措施采取之后的“风险转移”。 　　对于这种风险转移，民间最直接简单的应对就是你修了我也修，互相竞争，或者你修了，我就破坏你，不让你修工程而影响我的利益，由此导致彼此之间的水事纠纷。 　　但是，如果修建工程是政府行为，则会考虑兼顾非保护区的利益，兼顾风险可能会转嫁到的区域。现在的水库补偿就比较明确，因为政府预先知道哪些会被淹，哪些会受损，所以会统筹安排一定的搬迁费、补偿费。 　　但是，要判断堤防修建导致了哪个地方受损、风险转嫁多少，这个需要以流域的观点来看。因此，洪水管理要以流域管理为单元，总体考虑洪水与土地之间关系的协调。堤防工程有可能造成的影响要通过全流域来分析，如果从总体上是合理的、有利的，但会造成局部区域风险增加，那就要采取适当的补偿。 　　包括现在的蓄滞洪区，它实际上是为了保护比较重要的地区而设置的，水大的时候需将超限的水临时蓄到蓄洪区内。对此，向立云说，蓄滞洪区作为转移风险的工程措施，虽然对全局有利，但也会造成不公平的情况，因此国家制定了蓄滞洪区运用补偿办法，以维护社会公平。 　　向立云说，洪水管理主要包括三部分内容，一是致灾因子管理，二是承灾体管理，三是承灾体的脆弱性管理。 　　什么是承灾体管理？向立云说，承灾体就是受洪水威胁区域的资产和人，管理手段主要是土地管理。土地管理的方式，一是根据洪水特征，进行土地利用的控制，常用的办法是洪水风险区划，多将受洪水威胁的土地分为禁止开发区、限制开发区和一般开发区，用以限制和引导土地的利用；还有一个是产业的布局，根据对洪水的分析，看哪个地方适合发展农业，哪个地方适合发展工商业等。现在国家正在编制“洪水风险图”，图做出来了，就知道哪个地方风险大，哪里风险小，根据洪水风险情况，开展对土地的管理。 　　承灾体的脆弱性，指的是同样洪水，不同承灾体的受损程度是不一样的，比如土房和混凝土房的脆弱性是不一样的。管理承灾体或管理脆弱性主要是通过非工程措施来实现。 　　 　　对工程标准的理解，要防止“安全的错觉” 　　 　　洪水管理离不开工程手段，但工程并非标准越高就越安全。向立云解释说，工程修得高了、宽了，标准高了，反而会给人一种安全的错觉。人们一看这个堤防这么高、这么结实，就觉得安全了，其实并不是这样。因为超标准的洪水总是会发生的，包括工程的质量不到位、老化等隐患，可能洪水还没到设计标准就出事了。所以要认识到工程是有局限的，不是想修多高就修多高，要与所处的条件相适应。把握不好还会产生一些副作用，风险转移就是一个问题。 　　现在经常有人讲，我这里只有十年一遇的标准，低了，或者说千年一遇标准是高的。向立云说，这种说法实际上是不科学的。在他看来，有些地方五年一遇的标准没准就太高了，因为你保护的地方没什么资产。但是有些千年一遇标准也不见得高，因为资产密集、人口众多等原因，确实需要保护。 　　另外一种情况是，即便你想与经济、人口相匹配而提高修建标准，也不一定能实现。因为工程修建还受当地自然地质条件的限制和洪水本身特征的影响，可能修高了也没用，有可能水还没涨到那么高，堤防就受不了了。因此，工程修建标准既要考虑与社会相匹配，又要和当地自然地理、地质条件相匹配。 　　 　　洪水具有利弊两重性