突破中国农村土地制度瓶颈确定农民土地产权-清华大学中国与世界.PDFVIP

突破中国农村土地制度瓶颈：确定农民土地产权 于建嵘 摘要：中国当前农村土地制度在城市化进程中存在着农村土地所有权虚化、农民 土地使用权对所有权的权能替换和国家对土地所有权的超法律限制三大缺陷，导 致国家（地方政府）征地过程中侵害农民权益的事件频频发生，使土地维权成为 当前农民维权抗争的焦点，并在一定程度上限制了农民进城的步伐。因此，需要 确定农民土地的产权、尊重农民的意愿，建立土地交易制度等。 改革开放以来，土地在从计划经济向市场经济的转变中扮演了极其重要的角 色。一方面，它是农民增收、农业增长、农村发展的关键性保障，而农地非农化 又是各级政府主要的财政来源，是地方经济发展的推动机，为中国城市快速扩张 及工业高速发展提供基础；另一方面，农村土地吸纳了农村大量剩余人口，从而 使其不至于因找不到工作而无所事事，从而为社会的发展减少了不稳定因素。同 时，土地制度本身所积累的种种社会问题也成为人们形成不满情绪的根源，它被 视为引发社会矛盾和权益纠纷的 “导火线”，成为当前农民维权的主题。 一 ••••我国对农民集体土地所有权实行非常严格的限制。从我国农村集体所有土地 的现状来看，一方面，由于国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形 式转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。 农村集体土地所有人“农民集体”只能是法律象征意义的所有者，而不能将其所 有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换。另一方面，国家掌 握和控制了农村集体土地的最终处分权。只有国家通过其机构可以改变农村集体 土地所有者的归属，可以将这个“农民集体”所有的土地变更为国家的或另一个 “农民集体”。而且，国家对农民集体土地所有权的处分具有强制性。是否处分、 怎样处分、怎样补偿都只能服从国家意志，不存在土地所有人与国家权力行使者 作为平等民事法律关系主体共同表达意志。在这种情况下，国家不是作为所有者 这样一个法律关系的主体，与其它土地所有权人具有同样的法律地位；而是凌驾 于一切其他所有权之上的仲裁者，甚至具有超越法律之上的权利。这主要表现在 国家对其他所有者法定权利强制性的控制上，比如，一个农民集体所有的土地向 另一个经济组织转移时，必须先将土地所有权转给国家，而国家再将土地使用权 转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实 行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有土地。而且，国家征用土地的补 贴是由国家确定的，不是所有人意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一 种强制性的非市场价格，是非地租的不等价补偿。国有土地的所有权是不能转化 为集体所有的土地，如因公共利益的需要，经过十分严格的审批程序后，才能将 国有土地的使用权转让给集体使用。这必然导致国有土地会越来越多，集体所有 的土地会越来越少。这种非平等主体的所有权转移，已不是法定形式的财产所有 权转移。也就是说，国家在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上 所进行的限制，已经离开了法律意义的财产所有权基本权能的范围。 ••••毫无疑问，国家对农村集体土地所有权进行一定的限制是十分必要的。但这 种限制不应影响和决定所有人对所有权基本权利的行使，更不能是按照一定时期 的政治需要而随意变化。由于不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形 式确定下来，不能利用法律保护制止各利益集团以“国家”的名义对“农民集体” 的土地所有权的侵犯，我国农村集体土地所有权在事实上是不可能和极不充分 的，表现为有限所有权。本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的 土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。国家垄断了土地的一级市场， 所有土地的转让都要先由国家低价征用变为国有，然后按市场价出售。这种征 地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分 配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而 国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，而造成大量的农 民成为无地、无业和无社会保障的“三无”人员。 二 由于土地制度存在所有权主体不清等根本的制度性缺陷，以及实践中农民一 方土地使用权对所有权的权能替换和政府一方对土地所有权的超法律限制，已经 给我国的经济社会发展和稳定带来严重的危害： 首先，导致土地征用过程中侵害农民利益的行为频繁发生。再加