掌舵与划桨：政府网络行政管理的角色之辩.docVIP

掌舵与划桨：政府网络行政管理的角色之辩 　　互联网管理事关经济发展大局，事关社会风气走向，已经成为关系国计民生的大计，因此加强对互联网的管理成为各国政府普遍的责任。然而，就我国政府的网络管理效果来看，虽然取得了很大成就，但效果并不十分理想。互联网这种不容乐观的态势与我国传统的媒介管理方式有关，建国以来，报纸、广播、电视一直都发挥党的“喉舌”作用，从宏观到微观，政府对这些传统媒体的监管都是“具体而微”、严格控制，既充当“掌舵者”的角色又充当“划桨者”角色。互联网出现后，这种管理方式与理念也被移植到此领域。但由于网络的虚拟性、广域性、快速性等特点，政府对传统媒介的监管方式难以适应这一全新的变化，因此必须结合中国互联网的特性与发展实际，确定政府在网络管理中的恰当角色定位，即政府要转变管理理念与管理方式，充当互联网发展与管理的“掌舵者”，而非在管理中不分轻重、眉毛胡子一把抓。 　　 　　一、管制与治理: 一种形而上的思考 　　 　　政府恰如其分的定位自己网络管理中的角色，需要对网络管理的理念重新理解，其核心是对网络“管制”与治理的区分。在中国特色互联网管理机制中，政府的准确角色坐标应该是“治理”，而非“管制”，一词之差，但涉及的管理理念却相差千里。 　　首先是二者蕴藉的内涵不同。“管制”一词在中文词汇中并不存在,它是英文“regulation”的中文翻译,其字面上的意思是“控制、规章和规则”，一个具有普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现①。而从西方学者对于管制理论研究的文献中可以看出，“管制”是指政府对企业市场活动的直接干预，它一般包括以下几个方面：（1）内容管制是由政府主导的；（2）管制需要立法提供法律依据；（3）管制过程中，企业和个人属于受管制群体,但可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。（周其仁，2006）由此可见,互联网“管制”是由政府通过制定一系列政策法律来对互联网上的违法行为进行干预的活动。而“治理”（Govermence）一词来源于古希腊字母Kybernao，原意是指“引导”（Steer）。该词普遍被用于商业、非营利性行业、公共管理和国际合作等情境下。它是一个比“政府管制”宽泛的概念,尽管目前并没有统一的标准定义,但它一般指“社会”与“政府”的共管共治，强调市场、中介组织和个人在社会管理中的重要作用②。从内涵可见，治理的理念最适合网络的发展与管理。 　　其次从主体来看，管制的主体是政府部门，而治理的主体则多元化，包括行业协会、非赢利组织等，政府部门不再是唯一的权力中心。 　　再次，从权力运行的方向看，治理中的权力运行方向不是像管制中自上而下单一向度的，也不是单纯的控制与统治，而是包括上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系。 　　最后从使用的手段分析，治理的手段比管制更加多元化，不仅包括法律法规，也包括自律、教育等。采取治理的方式而不是管制，这是由于互联网的特性所决定的。网络自由主义的布道者、著名的科技评论者约翰? 派瑞巴尔特在线上讨论区贴了一个“虚拟空间独立宣言”，声称网络新世界是创新、平等、公益的，永远不受政府管辖。其主张很快得到了许多人的响应，人们希望新的信息技术将形成一种力量，冲破一切政府的控制和法律的制约。虽然互联网有一定的自我管理能力，但诸多网络社会问题却不是互联网本身所能够解决的，国际主流意见认为政府必须在互联网中发挥作用。可是由于互联网分散式、分布式的网络结构，政府采用树状或者金字塔的管理模式并不能消除网络传播的负面影响。因此,在纯粹依靠政府管理且效果不佳的情况下，采用更加灵活的治理方式是一个比较明智的措施。 　　 　　二、政府网络管理角色错位问题剖析 　　 　　网络管理中，政府的行政手段监管是实施网络管理的重要辅助手段，如果行政手段运用不当，就会造成角色错位，给网络发展带来一定的困难。网络管理中，政府的角色错位通常有以下几种。 　　首先是管理主体的角色错位。此处管理主体角色错位包括两方面：网络管理人才的缺失与政府多头管理的不足。从管理队伍看，我国目前缺乏一大批既懂网络又懂管理的专门人才队伍，同时现有的网络管理人才素质也亟待提高。从管理部门看，目前我国网络行政监管的主体几乎遍及所有政府领域。如此众多的部门管理，看似在网络管理领域投下了重兵，花费了巨大的人力物力，但管理效果却并不理想。多个部门参与互联网的监管，但是各部门之间的监管边界不清，在很多地方出现重叠，特别是在那些新兴的技术和业务上。由于各部门的管理尺度不一，管理强度不一，使得互联网监管有整体走严的趋势，这在很大程度上制约了我国互联网的发展。同时，各部门的监管也缺乏整合优势，各自为阵，彼此建立的数据库、监测系统、监管体系之间互不沟通，缺乏协调和联动机制，这既增加了监管的信息获取成本、执法成本，又使得监管往往达