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赴浙江、福建省“农村集体土地产权制度”调查报告 国土资源部咨询研究中心　　土地咨询部 摘要：本报告在对浙江、福建两省进行调研的基础上，叙述了两省目前农民集体土地产权制度及产权管理的基本现状。找出并分析了农民集体土地产权管理中存在的主要问题，包括：集体土地所有权主体虚位、集体土地经营管理者越位、集体土地使用者对土地权属认识模糊、集体土地所有权客体范围不清、集体土地所有权处于弱势地位、征地补偿费与政府拍卖土地收入巨大差额分配不尽合理、土地管理意识存在冲突等等。对促进完善我国农民集体土地产权制度提出了诸如：国家应当采取具体措施保证管理意图的实现、国家在宏观层面上制定与土地产权制度建设相适应的区域经济发展政策、在经济组织上鼓励制度创新、进一步明晰产权、推行土地征收中的留地安置办法、对非公益建设用地改征地为租地等措施建议。 二○○六年五月下旬和六月上旬，国土资源部咨询研究中心调研组，就“农村土地产权制度”对浙江、福建两省进行了调研。调研组分别到杭州、建德、义乌、温州、瑞安、福州、南平、建阳、厦门等地与国土资源厅、市（含县级市）国土资源局、国土资源所的有关同志、乡镇干部、村干部、村民代表进行座谈，召开各层次的座谈会九个，并实地参观了开发区建设、新农村建设、小商品市场等。 一、农民集体土地管理基本情况 从浙江、福建两省总的情况看，省国土资源厅、基层国土资源管理部门认真贯彻、落实国家的相关政策、法规，在农村土地产权管理方面作了大量的工作，在现行政策框架内进行了一些有益的探索。 1.完善地籍管理 近年来，浙江、福建两省十分重视农村土地产权制度建设，根据国家有关政策法规，先后出台了《土地登记办法（条例）》、《土地权属争议处理办法》、《进一步规范土地登记工作的通知》等具体办法，为地籍管理提供了政策上的保证。各级政府对农村产权登记工作十分重视，成立了集体土地所有权登记发证工作领导小组，从资金、人员上给予保证。基层国土资源管理部门做到了土地登记表、卡、簿、册等规范齐全。截止2005年底，福建全省完成农村集体土地所有权发证3.1万本，占应发证数的88%；集体土地使用权发证467.2万本，占应发证的82.8%。通过加强农村产权制度建设，有利于保护广大农村土地权利人的合法权益，对于妥善处置权属纠纷，维护社会稳定都起到了很好的作用。 2.依法征地，妥善安置 我们所调研的两省属于经济发达或较发达地区，尤其是城镇化进程较快，许多农村搞撤村建居，涉及征地的事项较多。省、市（县）对征用集体所有土地都制定了相应的办法或规定。规定了征地实施的程序、征地补偿及安置办法、征地补偿费的管理、分配等。并配套制定了《被征地农民基本养老保险制度》、《留地安置管理办法》、《非农建设用地使用权流转管理办法》等。通过征地办法等政策的制定和实施，有效地保护了用地单位、被征用土地的农村集体经济组织和农民的合法权益，做到了依法征用农民集体所有土地。特别是两省的一些地区还实施了“金包银”工程，较好地处理了征地与失地农民的各种关系，积极探索推进社会主义新农村建设的新路子。 3.鼓励制度创新 在农村撤村建居过程中，农村集体经济组织涉及的产权关系比较复杂，如何有效地保护土地所有权人的合法权益，是经济变革中涉及面较广的重大问题。各地方，根据自己的实际情况，积极探索实现所有者权益的集体经济组织形式，如有的在原来的“三级所有，队为基础”的框架下，探索以村民委员会还是以村民小组（原生产队）为其所有权的代表；有的建立了农村经济联合社，原村党支部书记任董事长，原村主任任总经理；有的探索建立股份制，以村民是否有本村户口、是否有承包责任田、人是否在本村生活等为计算股份大小的要素，形成股份有限公司，以股权的形式明晰原农民对包括土地在内的集体财产的所有权。这些探索无疑都对完善我国农村土地产权制度是大有裨益的。 二、农民集体土地产权管理中存在的问题 在调研中，我们了解到，影响集体土地所有权制度完善的因素很多，主要的有以下几个方面： 1.集体土地所有权主体虚位 《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》中规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以