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税费改革:一场未完成的革命
——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议
项继权
华中师范大学中国农村问题研究中心
jqxiang@
中文摘要:本文旨在从社会政治的角度对我国农村税费改革及其配套
改革进行分析,并对后续改革提出对策性建议。
关键词:税费改革、三农、减负
税费改革是我国建国后农村继土地改革、实行家庭承包经营之后
的第三次重大改革,也被视为是减轻负担的治本之策。然而,正如温
家宝总理所说,“历史上税费改革进行过不只一次。像唐朝时的‘两
税法’、明朝时的 ‘一条鞭法’、清代时的 ‘摊丁入亩’等等。每次税
费改革后,由于当时社会政治环境的局限性,农民负担在下降一段时
间后会涨到一个比改革前更高的水平,走向了原先改革目的的反面。
明清时期的思想家黄宗羲称之为‘积累莫返之害’,这就是所谓的历
史上有名的 ‘黄宗羲定律’。”如何走出 ‘黄宗羲定律’的怪圈,这是
当前党和政府在实践中努力探索的问题,也引起了学术界的广泛关注
和研究。自 2000 年开始,我们承担了“乡村公共财政及国家与农民
关系研究”及 “农村税费改革及县乡村体制配套改革”课题,课题组
二十多位成员先后对湖北、湖南、安徽、江苏、浙江、河南、四川、
山东等省乡村进行了较长时期的调查,还对我国农村税赋和地方财政
的历史及国外农村税费和地方财政制度进行了专题研究。本报告就是
基于课题组的调查和研究,并参考国内外相关学者的研究的基础上撰
写的。 报告旨在从社会政治的角度对我国农村税费改革及其配套改
革进行分析,并对后续改革提出对策性建议。在我们看来,农民负担
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及税费改革本身并不是单纯的经济问题,而是涉及国家与农民、干部
与群众、中央与地方及城市与乡村等多重利益的调整,有着深刻的社
会政治背景和内容。后续改革不仅要求进一步进行国家宏观战略、政
策的调整及国家财税体制完善和改革,也要求大力推进乡村管理体制
和政治体制的改革,建立与农村市场经济发展相适应的乡村治理体
系。唯此,才可能打破“黄宗羲定律”的怪圈。
一、税费改革:经济改革的政治内容
农村税费改革的直接动因和目标是为了 “规范农村税费制度、从根本
上治理对农民的各种乱收费,切实减轻农民负担。” 其实,在任何社
会中,国家 “税”(征税)和政府 “费”(收费)在形式上都表现为国
家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有,是公民与国家
的经济利益分配。不仅如此,国家和政府与公民的税费收缴关系也内
含政治权力的授受和运用。公民对国家及公共权力的支持也是因为公
民愿意组织和支持公共权力并赋予公共权力的公共事务管理权,同时
让渡部分权力和利益,服从公共权力并支付相应的管理成本和费用。
公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的
前提和基础。正因如此,恩格斯在对国家及公共权力的讨论中,将“捐
税”的出现作为是公共权力及国家产生的一个基本的特征。“为了维
持公共权力,就需要公民缴纳费用——捐税。” 在这里,公民所提供
的不仅是经济的支持,也是政治上及其合法性的支持。
从农民负担的角度看,人们对农民负担的内容有不同的看法,主流的
观点是认为农民负担主要包括三个部分:一是农民按照国家法律规定
交纳的农业税金,包括农业税和农业特产税等;二是农民向乡村集体
经济组织交纳的发展农村集体经济和农村社会公益事业的村提留、乡
统筹和劳动积累工、义务工;三是农民交纳的各种行政性收费、罚款
和集资、摊派。另一种观点则认为,除上述内容外,还应包括农民承
担的由工农产品价格剪刀差所带来的隐性负担。在此,人们都将农民
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无偿地向社会提供费用、产品和劳务视为农民负担。不过,不少人更
多的是关注农民负担的经济内容,或者仅仅视为一个特定的经济概
念,而
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