政府对公共场所群众自发聚集活动的安全注意义务——以美国一些州法为借鉴.pdfVIP

政府对公共场所群众自发聚集活动的 安全注意义务 ——— 以美国一些州法为借鉴 李 磊* 内容摘要：公共场所群众自发聚集活动导致伤害在我国现行法律中难以找到相应的责任主 体。美国一些州法的经验是：政府对其管理的区域的安全负责，对事故易发的区域应积极 地、持续地开展研究，消除影响安全因素。法院确定政府负有安全注意义务，并采“有条件的 豁免”原则。“有条件豁免”的审查以无“过失”为基本标准。中国可参照美国作法确立政府对 发生在公共场所的群众自发聚集活动的安全注意义务，并在有过错的情形下承担赔偿责 任。在衡量过错有无时应考虑政府是否是危险（事故）发生地的所有人或实际管理人，导致 危险（事故）发生的原因中是否有政府因素，政府对危险（事故）的发生是否能够合理预计等 因素。通过适用我国侵权责任法相关条文，辅以扩大解释，可以解决政府责任在我国的法律 适用问题。 关键词：政府责任 群众自发聚集活动 安全注意义务 DOI:10.19404/j.cnki.dffx.2016.04.006 一、问题的提出 公共场所的群众自发聚集活动（以下如无特别说明，以“群众自发聚集活动”代称）一般是指没有 特定组织者的组织和带领，由群众自愿于某一特定时间段内，在公共场所聚集，并进行某项活动。这 类聚集活动的发生往往与当地的宗教、文化等传统有关，如元旦前夜、国庆节等纪念日的庆祝活动。 随着人们生活水平的不断提高和对文化生活需求的提高，人们对于此类活动的参与热情也会提高。 此类活动有自发性、无序性、开放性、参与者的非专业性以及风险高发性等特点。由群众自发的聚集 导致的伤害案件已发生过多起，比较有影响的是1983年元旦前夜伦敦特拉法加广场踩踏致人伤害、 〔1〕 死亡案和1993年元旦前夜香港兰桂坊踩踏致人伤害、死亡案。 014年末上海外滩风景区也发生了一 2 起后果严重的踩踏案件。 纵观这几次事件，伤害均源自人群互相的挤压或者踩踏，然而政府是否有义务避免此类损害的 发生，当损害发生后政府是否应承担法律责任，该义务与责任的法律依据是什么？笔者试图从这一视 角出发，并以美国某些州法为借鉴，探讨这一问题。 * 上海对外经贸大学法学院副教授，法学博士。 〔1〕关于这两起案件的详细过程可见香港法官包致金受香港总督委托对兰桂坊踩踏案所做的最终调查报告。 6 · 1 · 东方法学 2016 年第4 期 二、我国现行制度尚无解决此类问题的明确规定 《国家赔偿法》是专门规定国家（政府、司法机构）侵犯法律实体之权利而进行赔偿的法律。我国 的《国家赔偿法》在制定时，行政赔偿范围限定在政府机关违法行使职权导致的伤害。对于政府所有 〔2〕 或管理的场地、设施（统称公有公共设施）因管理不善而致人损害，该法未列入赔偿范畴， 未明确 也 政府对于公共场所人群聚集是否应有安全保障义务。2008年对该法的修订并未就此问题进行修正。 此类群众自发活动的场所往往处于国有土地、国有设施之上（内），从法理上说，国家或政府有未能适 当履行保障该场所之上的人民生命财产安全的义务之虞。国家或政府负有保障人民生命财产安全之