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对民办学校分类管理“国家方案”的政策风险分析 拟议中的对民办学校进行分类管理的“国家方案”，在非营利性民办学校认定上采取了完全不同于民办教育综合改革试点省“温州方案”的分类标准，由此对民办学校举办者产生的制度激励和行为改变，使“温州试点”对分类管理政策风险的评估意义降低，按“国家方案”对民办学校实施分类管理的政策风险需要重新评估。可以通过吸纳“温州试点”的实践成果，适当放宽对举办者出资所有权的限制，开展一定范围内的调研论证，制定配套政策，以促进民办学校健康发展。 对民办学校按“营利性和非营利性”进行分类管理是《民办教育促进法》颁布以后民办教育领域一次重大的制度变革，也是关乎中国民办教育发展的一次新的顶层设计。为慎重起见，国家在浙江、上海、深圳和吉林华侨外国语学院开展了分类管理试点。近5年来，目前真正按“营利性和非营利性”进行试点的只有浙江省的温州试验区，各项工作有序展开并取得了积极进展。但是，随着国家关于“营利性和非营利性民办学校”分类标准在一定范围内的披露，“国家方案”和“温州方案”在分类标准上的重大差异引起学界和相关决策部门的关切，按“国家方案”进行分类管理的政策风险需要重新评估。一、政策风险的基本含义 “政策风险”一般用于企业或其他社会组织(机构)的经营决策分析，指国家政策变化对企业或其他社会组织(机构)的投资和其他经营活动可能产生的不利影响，是企业或其他社会组织(机构)经营决策的微观分析工具。事实上，这种对单个企业或其他社会组织(机构)进行风险分析和风险管理的思想，同样可用于国家(政府)等行为主体。在这个意义上，“政策风险”作为公共政策的宏观分析工具，是指某项公共政策的实施或变化对国家(政府)、社会、行业等社会主体可能产生的不利影响。本文即在这个意义上使用“政策风险”的概念。 就民办学校分类管理而言，“政策风险”为不可分散的系统性风险，其有可能产生的不利影响在程度和范围上与相应的政策对应，政策层级越高，政策风险越大。对理性的决策者而言，国家重大政策选择其风险和预期效益应该相当，即只有在预期政策实施或变化有可能产生较大(巨大)的效益时，承担较大的政策风险才是合理的。二、分类管理对民办教育的影响 对民办学校按“营利性和非营利性”实施分类管理(以下简称分类管理)的政策风险，指由于实施该项政策对民办教育健康发展有可能产生的不利影响，它们是分类管理对民办教育整体影响的组成部分。1.对民办学校举办者的影响。按拟议中的“国家方案”对民办学校进行分类管理，要求举办者在办学期间不取得办学收益，并且在学校终止办学时放弃对出资的所有权，这将使选择非营利性民办学校的举办者完全丧失经济利益的激励。与目前《民办教育促进法》对民办学校按“要求取得合理回报与不要求取得合理回报”的分类体系比较，分类管理的“国家方案”将使民间资金举办非营利性民办学校的积极性受到严重抑制。与此同时，对于营利性民办学校，拟议中的“国家方案”不但使举办者的财产权利得到保障，而且还在一定程度上使民办学校的办学自主权(主要是定价权、招生权和其他办学自主权)得到扩张。此消彼长的结果，分类管理的“国家方案”如果得到实施，民间资金将更倾向于选择营利性民办学校。在浙江省温州试验区的民办学校分类管理试点中，前后两批试点学校共400多所，其中约100所选择营利性民办学校，但绝大多数为培训机构，学前和中小学只有20所。需要特别说明的是，这个结果是举办者在“温州方案”制度环境中的选择。 “温州方案”的具体制度安排包括举办者在学校存续期间可以取得合理回报、清算后如果有资产结余， 学校可以收回原始出资并以奖励形式分享部分办学结余。在“国家方案”取消了上述所有激励因素后，举办者会如何选择，目前还没有针对性的调查。但在浙江省试点方案制定过程中的调查结果表明，没有民办学校实际出资的举办者愿意放弃对出资的所有权。 2.分类管理对民办学校教师和校长的影响。按照“国家方案”对营利性和非营利性民办学校实施区别扶持的政策思路，非营利性民办学校将得到更多公共财政支持和享有更多公共资源，学校运行的政策环境更加确定，教师的工作环境也更加稳定。因此，如果没有其他激励因素，教师在营利性和非营利性民办学校之间将会倾向于选择非营利性民办学校。同理，由于非营利性民办学校对举办者缺乏经济利益的激励，也使校长更有可能不受举办者干预地行使办学自主权，如果没有其他激励因素，校长也会倾向于选择非营利性民办学校。但是，按照同样的逻辑，教师和校长更应该选择公办学校而不是非营利性的民办学校。这个推理事实上已经被近年来民办学校教师向公办学校回流的普遍现象证实或部分证实。另一方面，营利性民办学校因纳税增加了办学成本，又因与非营利性民办学校竞争公共资源时处于相对劣势地位而减少了收入，很难为教师提供更高的薪酬水平。因此，如果非营利性民办学校不能为教师和校