2015PPP模式在中小河流综合整治中的实践和思考.docxVIP

PPP模式在中小河流综合整治中的实践和思考为解决我国中小河流防洪基础设施薄弱、河道淤积萎缩严重、生态环境日益恶化及治理投入不足的问题，2009年，国家相关部门印发了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》，将保护区人口密集、保护对象重要、防洪标准低、洪涝灾害比较严重的2209条重要河流的重点河段纳入规划，要求各地加快重点地区中小河流的治理步伐。同时，中央财政配套设立了专项资金，对中小河流治理工作予以支持。在完成近期任务目标的基础上，2012年，国家相关部门又印发了《全国中小河流治理实施方案（2013-2015年）》，提出到2015年底前，全国将重点治理4006条中小河流的重要河段，治理项目5974个，综合治理河长约4万公里，工程总投资1302亿元。经过多年治理，我国中小河流洪涝风险不断降低，污染程度逐步下降、生态环境日益改善，人居环境质量得到明显提高。但中小河流治理的任务重、资金需求高，单靠政府投入已难以满足需求，同时由于治理理念的落后及缺乏统一规划，河道治理还往往陷入边治理边污染的怪圈。笔者在近期参与的某市中小河流治理项目中就看到，该市于上世纪90年代末便开始对城区河流进行重点治理，但经过近15年的综合整治，仍未改变该河流成为城市纳污河的命运，河道内河床自然淤积严重，水流不畅使河水变质，水体丧失水资源利用功能，部分河段发黑发臭，严重影响城市面貌及人居环境，且已影响到有新增水污染物的重点建设项目的环评审批，制约了经济发展。2015年4月，国家相关部门印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，鼓励社会资本以PPP模式参与水利工程建设运营，并强调“对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与”。同月，相关部门还发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，鼓励组合开发，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。为筹集项目建设资金，改变政府单一供给模式，优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式，提高河道治理效率和服务水平，加快完善水安全保障体系，上述某市决定采用PPP模式对城区河流进行综合整治，且融入海绵城市的建设理念，按照流域对城区河流治理进行统一规划。首先，从以往对单一河道的部分河段治理转变为对城区水系的系统治理，同时启动流域内多条主河道及支流的治理工作，在最大限度保护水生态敏感区的同时，对遭到破坏的水体和水生态环境进行恢复和修复。其次，在传统的截污清淤、生态补水、河岸治理、堤防稳固以及环境恢复等河道治理工程外，统筹流域范围内的污水处理工程及市政排水管网工程建设。对建成污水处理厂进行改造，提升出水水质标准，促进中水回用，同时在流域内各乡镇建设小型污水处理厂，实现污水的全面处理。此外，还通过对城区排水管网的雨污分流改造，并不断完善污水处理厂的配套管网，提高污水收集率和处理率。最后，加强对流域范围内化工、医药等重点污染企业点源污染的深度治理，督促企业更新污水处理设施，改善污水处理工艺，实现污水达标排放，并加强上游源头的面源污染治理，切实消减污染物排放总量。同时，在流域范围内开展农业面源污染治理，推广低毒、低残留农药使用补助试点经验，开展农作物病虫害绿色防控和统防统治，实行测土配方施肥控制化肥农药总量，整治畜禽、渔业养殖等产生的污染。可以看出，中小河流治理开始从以污染物总量减排为目标的点源或面源污染治理，向包括点、线、面各环节的系统性水污染治理转变，强调组合开发和打捆运作，对资金、技术、运营管理以及系统开发能力都提出了更高的要求，仅仅依靠政府或者社会资本单独行动均难以达到满意的治理效果，采用PPP模式恰恰能为这一系统工程提供有效的解决方案。在该解决方案中，政府将负责解决工业点源污染和农业面源污染问题，从源头上控制污染的产生。而河道治理、污水处理和市政排水管网工程的投资建设和运营管理则交由社会资本负责，以统一责任主体，厘清项目边界，通过河道水质指标、污水出水水质和管网运营维护状况等对社会资本的服务质量进行考核并依照治理效果付费。在此项目中，通过采用PPP模式，政府和社会资本发挥各自优势，实现水资源利用和水生态保护的齐头并进，使洪水威胁和污染程度严重、影响区域经济社会发展的中小河流得到有效整治。1