[法学]论部分抽象行政行为附带行政复议审查的立法理由.doc

论部分抽象行政行为附带行政复议审查的立法理由 　　一、引言 　　《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请：(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。 　　对于抽象行政行为是否纳入行政复议的范围是理论界、学术界和实际部门均十分关注的问题，从1991年1月1日《行政复议条例》的施行到1999年10月1日《行政复议法》的颁布实施，在这九年的时间中，许多学者经过了艰苦的探索和激烈的争论，终于使部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围。 　　二、行政复议的概念、范围 　　行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”因此，行政复议的目的是为了纠正行政主体作出的违法或不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。它突出了行政复议监控行政权的功能。行政复议的标的主要是具体行政行为。而与具体行政行为相对的抽象行政行为，如果属行政立法范畴，不能提起行政复议。对于行政立法的监督和审查主要通过权力机关、行政机关、司法机关三个途径进行。对于权力机关的监督，我国《宪法》第67条第7、8款规定：全国人大常委会有权撤消同宪法和法律相抵触的行政法规。撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。对于行政机关的监督，《宪法》第89条第13、14款规定：国务院有权改变或撤销各部、委发布的不适当命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。对于司法机关的监督主要表现为人民法院的审判监督。尽管我国法院在目前并不具有判例创制权和完全的司法审查权，但仍可对行政立法实行一定的监督。而行政相对人认为一般抽象行政行为违法，可以在对相应具体行政行为申请复议时一并申请复议，或者通过申诉等其他法律监督途径解决。而《行政复议条例》第七条对此作了明确的规定。 　　三、抽象行政行为的概念、范围 　　抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行考察分析。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。从特征上看，抽象行政行为具有四个特征：1、对象的普遍性，即抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，而非特定的人或事。2、效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类行为或事件。3、准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，当它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并须经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序。4、不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。如果相对方对抽象行政行为有异议，认为它们侵犯了自己的合法权益，向人民法院起诉的人民法院不予受理。不过相对方可就此向原行政主体，或其上级行政机关或同级人民代表大会常务委员会提出意见。 　　四、纳入行政复议的抽象行政行为的范围 　　纳入行政复议的抽象行政行为的范围在《行政复议法》中有明确的规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的 “规定”不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该“规定”的审理申请。但这些规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。行政机关制定的具有普遍约束力的“规定”的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下的规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。根据国务院的《法规规章备案规定》，法规和规章都有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查可以解决问题。现在出现问题较多的是规章以下的规范性文件。因此，《行政复议法》中规定的