奖励民间自办地重划政策之检讨与建议.DOCVIP

2009年海峡两岸土地学术研讨会 奖励民间自办市地重划政策之检讨与建议 许 松* 赖佳琴** 前言 台湾历经产业和经济快速成长，随着社会繁荣发展，都市逐渐扩张，许多的土地问题都亟待寻觅解决之道。内政部于1979年六月订颁「都市土地重划实施办法」，积极引导以土地重划方式进行都市土地开发利用，对都市整体建设发展，及解决政府财政困难问题，具有极大帮助。为鼓励民间参与公共建设，同年九月制颁「奖励都市土地所有权人办理重划办法」，作为民间自办重划之法令依据。实施至今，已届三十年，累计至2008年底止，政府公办与民间自办地区共741区 13,838公顷，取得公共设施用地 4,872 公顷，节省政府公共建设经费支出约 5,639 余亿元，对都市建设发展，提高土地利用，贡献至巨。 民间自办市地重划既可促进都市建设发展，节省政府公共设施取得成本及开发工程所需经费，同时土地所有权人亦可获得土地价值增涨之实质利益，可谓公私均蒙其利，在政策上政府应予鼓励与协助。惟奖励民间自办市地重划政策经多年执行结果后，发现衍生不少困难问题，尤其是法规面与实务面之落差，造成投资者身份妾身不明、土地所有权人纠纷层出不穷，使得自办市地重划的功能无法有效的发挥。如何解决这些困难问题，使投资开发者在自办市地重划的过程中能够顺利执行，如何使土地所有权人的财产权益有公平、合理、合法的管道来保障，为本研究之目的。 本文透过自办市地重划之办理情形，参酌现今社会、经济、环境之改变，针对制度面、法规面与执行上之困境，提出建议或修改意见，寻求解决之道，俾使奖励民间自办市地重划政策能落实执行。 * 许 松 朝阳科技大学都市计划与景观建筑系副教授 前台湾省政府地政处处长 **赖佳琴 逢甲大学景观与游憩所在职专班研究生 贰、奖励自办市地重划之理念与策略 市地重划系依照都市计划规划内容，将都市一定范围内之土地，依据法令，运用科学方法加以重新整理、就原有相关位次交换分合，并配合兴建公共设施，改善道路、公园、广场、河川等，使各笔土地成为大小适宜，形状方整，具备一定规格之地界，然后分配予原土地所有权人，藉此促使都市土地为更经济合理便利之利用，进而形成井然有序之都市，其公共设施用地及重划费用由土地所有权人负担，是一种整体性、综合性、自偿性的土地改良利用事业。经重划后之各宗土地均为直接临路，且公共设施完备之立可建筑用地，重划后因区内公共设施完备，生活环境质量改善，地价随之大幅上涨，故重划公共设施用地及工程建设费用，虽由重划区内土地所有权人共同负担，对土地所有权人而言，仍可享受交通便利、环境质量提升及土地增值等实益，而对政府言，不仅政府可节省庞大建设经费支出，亦可创造财源，增加财政税收，确属一种「惠而不费」、「公私两利」的都市建设事业。 市地重划之实施方式有公办、自办之分，1977年制订平均地权条例时，于第五十八条规定，为促进土地利用，扩大办理重划，中央主管机关得订定办法，奖励土地所有权人自行组织团体办理，以重划区内私有土地所有权人半數以上，而其所有土地面积超过重划区私有土地总面积半數以上者之同意，并经主管机关核准者，得由土地所有权人自行组织重划会办理市地重划。 奖励自办市地重划，其目的在运用民间资源及力量参予都市公共建设，政府并给予奖勵措施，以扩大办理市地重划，加速促进都市土地开发利用，健全土地使用分区管制及提高都市生活环境质量。以民间自办方式办理市地重划，一方面可纾解政府人力、财力不足之压力，另一方面可结合政府与民间力量，改善都市环境，创造就业机会。 市地重划的基本理念，是建立在「使用者付费」与「受益者负担」二大原则下所建立的土地开发方式。市地重划之共同负担，是政府基于重划区内之公共设施系提供区内地主使用，而要求地主负担全部或部分公共建设费用，符合「使用者付费」原则。依现行平均地权条例第六十条规定，重划区内供公共使用之道路、沟渠、儿童游乐场、邻里公园、广场、绿地、国民小学、国民中学、停车场、零售市场等十项用地，除原公有道路、沟渠、河川及未登记地等四项土地抵充外，其不足土地及工程费用、重划费用与贷款利息，由参加重划土地所有权人按其土地受益比例共同负担。而原土地所有权人重划后所分回的土地，因公共设施改善带动地价上涨，使区内地主大家都受益，基于「受益者负担」原则，应按其土地受益比例共同负担。 自办市地重划的参与者，除地主提供土地之外，重划公司或开发者在办理重划过程中扮演相当重要的角，资金的提供与专业技术的服务不可或缺。现行奖励自办市地重划制度之设计，是建构在「政府」与「地主」间之权利义务关系上，对「重划公司」之根本没有法定地位，仅在重划业务上受到政府之管理监督(如图1)。因此，现行奖励自办市地重划办法，在法制设计上所采取之策略如下： 自办重划定位为私法范畴。 重划会属