论税收信息公开制度.docVIP

论税收信息公幵制度 董锱 湘潭大学法学院 税收信息作为政府信息的重要组成部分，应当依法进行公开，我国当前税收信 息公开实践中实行“公开为原则、不公开为例外”的基本原则。税收信息公幵应 当从税收立法、税收行政、税收使用和税收救济四个层面进行公开。法定税收公 开途径分为主动公开和依法申请公开，自由公开途径依托电子信息技术的发展 呈现出多样和便捷的特点，但无论何种税收信息公幵途径都以做到最大限度的 公开和便利公众查阅为目的。 关键词： 税收信息;信息公开;信息共享; 董韬，单位为湘潭大学法学院。 一、税收信息公幵的内涵和基本原则 税收信息公开是政府信息公开在税收领域的要求。我国于2008年颁布《政府信 息公幵条例》（T称《条例》），以行政法规的形式确立了政府信息应当依法公 开，各级行政机关应当依法及时、准确地公开相关政府信息。税收行政部门作为 W家行政机关的重要组成部分，其掌握的税收信息涉及纳税人和公民的切身利 益，需要社会公众的广泛知晓和监督，因此，税收信息公开具有重要的现实意 义。税收信息公开是指除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容外，税务机 关或者经法律、法规授权行使部分税收职能的国家机关、社会组织依法主动或依 申请将与涉税信息有关的事项向纳税人和社会公开。 税收信息公开因涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的保护，因此必然存在一个 公开的范围和原则。国际上通行的做法是以公开为原则，以不公开为例外。2000 年国际人权委员会特别报告作出对信息权内容的解释:公众获取信息是原则，不 公开只能作为例外，而丑要求各国的信息公开立法应详从列明不得公开的例外 情形，且例外的范围应尽可能缩小。《亚特兰大知情权宣言》第4条原则指 出：“信息公开应成为准则，保密应被视为例外”。而我国《条例》在第五条规 定：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”，并没有明 确规定以公开为原则以不公开为例外，因此，有学者认为，我国政府信息公开 原则不是以公开为原则以不公开为例外[1] 140，而是实行依法公开原则[2]50。 笔者认为，不论是《条例》还是税收信息公开实践中都可推论出以“公开为原则, 不公开为例外”为政府信息公开的原则。首先，《条例》第二章关于公幵的范围 的立法结构采用的是国际通行的明确列举不公开范围，原则推定公开范围的信 息公开方式，即除丫《条例》屮列明的不予公开的例外情形以外的其他政府信息 都应当予以公开，因此，《条例》实际上秉行了“公开为原则，不公开为例外” 的基本原则。其次，实践中政府信息公开主管部门也公开宣示该原则的适用。《国 务院办公厅2008年政府信息公开工作基木情况》中提出：“国务院办公厅坚持公 开是原则、不公开是例外，认真贯彻政府信息公开条例，扎实做好政府信息公开 工作。”最后，作为具体指导税收信息公开的部门规范性文件一一《国家税务总 局政府信息公开指南》，也明确提出：“按照‘公开为常规，不公开为例外’的 原则，本机关将对与行使职能和关的信息和涉及社会公众及纳税人的信息进行 公开。”因此，我国包括税收信息公幵的政府信息公幵都是以“公幵是原则、不 公开是例外”作为基本原则。 二、税收信息公开的基本内容 税收公开的基本内容可依据税收活动的过程来划分，从税收立法、税收行政、税 收使用和税收救济四个方面进行公开，也括了税收活动的全过程。 （一〉税收立法公开 税收立法公开是指将税收立法的过程和相关信息向社会进行公开，使公众广泛 知晓并可通过特定形式提出意见、参与立法活动的制度。我国《立法法》第五条 规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人 民通过多种途径参与立法活动。”《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序 条例》中也明确规定了立法公开。税收立法应遵循这一基木立法原则，确保公众 特别是纳税人能够充分了解税收立法制度，通过多种途径参与税收立法活动。税 收从本质上讲是国家因管理公共事务而参与国民收入再分配的活动，税收立法 从本质上讲就是制定国家参与国民收入再分配的具体制度，包括范围、标准、方 式、责任等。在再分配的过程中，国家始终处于主导地位，而财产被分配的纳税 人则相对处于弱势地位，如果纳税人不能充分参与再分配立法的制定，则该税 收法律很可能就会不够公允。立法公开作为公民知情权的一个重要部分，是民主 国家一项最根本的政治权利。公众己通过纳税等方式支付了政府信息收集所耗费 的成本，故理应成为政府信息的所有权人。[3]263因此，无论从立法上还是学 理上，都应当将税收立法的过程予以公开，使纳税人充分参与税收立法活动， 实现民主法治。 税收立法公开的基本内容可依据税收立法程序进行进一步细分： 一是税收立法规划和起草公开。2015年《立法法》第52条将立法公开提前到立 法规划环节，立法规划和年度立法计划