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街头政治的形成：城管执法困境之分析 作者：刘磊 来源：《法学家》(京)2015年第20154期第31-47页 添加日期：16年03月07日?　　作者简介： 　　刘磊，四川大学法学院博士研究生 　　内容提要： 　　随着中国城市化进程的快速发展及城市管理的日益复杂，城管执法中的冲突时有发生，城管执法问题成为关注的焦点。城管执法活动嵌入在特定的执法空间及一定的社会形势和体制环境当中，深受执法空间、社会形势、体制环境所形成的嵌入式执法结构的影响。街头空间是街头政治得以形成的基本场景，体制目标冲突是其体制性因素，多元社会利益结构及社会矛盾是街头政治的深层次根源。在特定的执法结构中，街头政治得以形成，城管执法成为重新界定规则和重新确定利益格局的政治过程。我们需要在把握街头政治形成机制的基础上，探求新的城市治理思路，在法治的动态运行中实现城管执法的法治化，解决城管执法困境。 　　关 键 词： 　　城管/街头执法/嵌入式执法结构/街头政治/城市管理 　　引言：问题与进路 　　目前，中国特色社会主义法律体系已经建成，①十八届四中全会进一步提出要建设中国特色社会主义法治体系。在法治体系建设过程中，高效的法治实施体系是重要环节；在“有法可依”的问题已得到总体解决的情况下，法律实施的重要性就更为凸显。法治实施体系包括司法、执法、守法、法律监督等内容。不过，目前法律社会学研究主要关注司法领域问题，呈现出“司法中心主义”的特点，对与普通民众日常生活息息相关的执法领域问题关注较少。②而在大多数情况下，与立法、司法、法律监督等环节相比，普通民众对执法环节的介入相对较多，法治实施中的大多数问题是解决于执法环节。因此，加强执法领域的法律社会学研究，具有重要的现实意义。 　　随着中国城市化进程的快速发展，城市管理秩序发生很大变化，各地逐渐探索出城市管理综合执法体制以应对新挑战。近年来，在很多媒体的报道中，城管形象具有暴力执法、执法失当、行政不作为、内部管理失当、违法违纪等定见，其中“暴力执法”首当其冲。如果放宽视野，可以发现城市暴力现象在各国城市发展特定阶段带有一定普遍性。③在其工业化进程的开启阶段，西方发达国家城市暴力频繁发生，“20世纪80-90年代，‘城市暴力’一词常见于媒体和政治言论中；90年代末期，‘失序’(désordres)或‘城市不安全感’取而代之；后来，这两个词也被束之高阁，继之而起的是‘骚乱’(émeutes)一词。”④在许多不发达国家，即便城市在生活水平上远高于乡村，城市也是动乱和暴力的中心。⑤在这些国家，城市暴力的兴起被看做是城市共同生活失败的征兆。⑥中国城管执法中出现的冲突和暴力，是否也意味着城市共同生活的失败？要回答此问题，必须认识城管执法的实际过程，并在此基础上分析执法中的冲突和暴力现象的生成机制。 　　学术界主流观点对城管执法中的冲突和暴力现象的认识，主要有以下两种进路和范式。 　　第一种是“行政执法化”进路。这种进路“将行政权力的行使目的和正当根据诉诸对中立性、一般性和形式性的法律规则与程序规定的严格执行”，⑦试图用严格规则主义的形式法治思维来解释和应对城管执法中的困境。⑧具体又体现为两种思路：第一种思路是要完善法律规定、规范执法程序、约束城管执法者的权力；第二种思路在执法者和一些相关利益群体中表现比较明显，认为应当加强立法，赋予城管执法者更有力的执法权力，以保障执法工作的顺利开展。上述第一种思路提出要加强对执法者的约束，但这并非就能带来比较好的执法效果和社会管理效果。如李普斯基(Michael Lipsky)所言，越强调对基层的控制，反而越可能迫使基层官僚更加僵化和形式化地依法行政，牺牲某些服务对象的需求。⑨从我国目前行政法体系的基本架构来看，第二种思路被实现的可能性不大，不太可能强调加强城管执法者的执法权力，特别是不太可能赋予城管执法者以行政强制权力。而且，即便法律上加强了执法者的权力，也并不意味着在实际执法过程中就能实现。如果加强城管的执法权力，还可能因城管主动行使而在执法过程中引发更为严重的冲突和暴力事件，影响社会稳定和政府的政治合法性。“行政执法化”的进路是基于“政治/行政”二分法，认为如果政策和法律制定完善，就能够得以实现，而忽视了具体执法实践的复杂性，没有把执法实践体现的丰富的政治和社会意涵揭示出来。在政策执行研究中，这属于典型的“自上而下”的认识模型，认为政策制定者与政策执行者之间存在着明确的分工和上下级关系，主要关心的是如何让政策执行结果符合既定决策目标，直接根据法律规定的特定结果来衡量执行的成功与否。⑩ 　　第二种进路体现为“支配—反抗”范式。这种进路属于政策执行研究中的“自下而上”模型，从目标人群和服务执行者的角度去认识执行问题，认为大多数执行问题来自政策与地方微观层面制度环境的互动，需要理解涉及微观层面执