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公共管理学 主讲：代曦 dx@cuit.edu.cn 第一讲 公共管理学导论 　公共管理导论 大家知道，属于公共管理范畴的社会现象可以说是比比皆是，如外交、国防、社会治安、环境保护、社会保障、教育、卫生等等，但是，要给公共管理下一个学术性的定义，可以说是众说纷纭。 第一节　公共管理及其相关概念 一、行政与管理 传统的行政管理一个突出的特征是主体本位、过程主线、效率至上、管制中心。 而现代公共管理强调以一种开放的思维模式，动员全社会的力量，来建立一套以政府为中心的开放主体体系。它要以最大限度地谋取社会公共利益为目标，通过提供公共产品和服务，来满足社会民众不断增长的物质与精神利益的需求，实现社会的稳定与公共利益的增进。 二、公共管理与私人管理 １、公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。公共管理的服务导向来自这样一种需要，即由选举产生的政治组织反映公众对政府服务所提出的愿望与要求；私人管理以利润为导向，是因为私人部门或组织最终要依靠获利而生存。 ２、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 ３、与私人管理相比，公共部门特别是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。 ４、就人事管理方面而言，公共组织特别是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。一般而言，政府工作人员的雇用和解雇要困难得多。在公共部门，雇用和提拔雇员的功绩系统存在几种标准这往往超出了技术效率的观点。 ５、与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的动作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。 三、公共物品public goods 公共物品是指具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性的产品。与之相对应的是私人物品（private goods），即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。 效用的不可分割性，指公共物品或服务是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共物品或服务的效用，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些厂商或个人享用，或不能按照谁付款谁受益的原则，限定为之付款的个人或厂商享用。 消费的非竞争性，指某一个人或厂商对某种公共物品或服务的享用，并不排斥、妨碍其他人或其他厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或其他厂商享用的数量或质量。 受益的非排他性，是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。不论个人或厂商都不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共物品或服务排除在其享用范围之外。 公共物品的划分： 有形的公共物品（硬公共物品）：看得见、摸得到的公共物品，如公共道路、桥梁、路灯、公园、广场和公共建筑等基础设施和其他公共工程设施。 无形的公共物品（软公共物品）：如国家安全与防务、法律、制度、政策以及教育、文化娱乐、医疗保健、社会保障等等。 三、公共管理的含义 公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。 为准确的理解和把握公共管理的内涵，可以从公共管理的主体、客体、目的和实质等四个方面去理解。即： 公共管理的主体是公共组织 公共管理的客体是公共事务 公共管理的目的是实现公共利益 公共管理过程的实质是公共权力的运作过程。 1．公共管理的主体。 公共管理的主体是公共组织。所谓公共组织是指以实现公共利益为目的，以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。 见第六章 2．公共管理的客体 公共管理的客体是社会公共事务。公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。由于社会生活的领域十分广泛，因此，公共事务的内容亦十分广泛，它几乎涉及和包括社会生活的所有方面。 根据公共事务性质不同，可以将其归属为四种不同的类别，即管制性公共事务、基础性公共事务、服务性公共事务和和保障性公共事务。  管制性的公共事务是指包括宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善等等，这些以和谐的社会秩序为目标，以权威性的强制规则为后盾，需要拥有强制性公共权力的管理主体加以处理的社会事务。 相比之下，宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进等等就构成了社会发展最基本的层面，即基础性公共事务。 教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务等等，这类以公众为直接服务对象，以公众现实利益要求是否得到保障和满足为目标，具有明显的服务性特征的公共事务，