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厦门市基础设施与公用事业建设融资模式探讨2011年06月23日  ——基于PPP模式的思考 市财政局基建处 ? 第一部分：PPP融资模式概述 一、?? PPP融资模式的概念 公共部门与私人企业合作模式PPP(Public-Private-Partemership)是指政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织基于某个特定项目而形成的相互合作关系的形式。作为公共基础设施的一种项目融资模式，政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织通过该模式旨在形成一种多赢的合作模式，使各方总的收益最大化，实现帕累托最优、社会效益最大化。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。 PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 　　二、 PPP融资模式产生的背景 为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式,但是这种模式也存在着几个方面的缺点:公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目没有控制权；等等。为了弥补BOT模式的不足，新的融资模式PPP(Public—Private—Partnership)应运而生。 　　三、PPP融资模式的服务领域 PPP被广泛运用于各种基础设施项目的融资。PPP方式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，尤其适用于大型、一次性的项目。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂、道路、铁路、地铁），也可以用于很多非盈利设施的建设（如监狱、医院、学校等）。 　　四、PPP融资模式的合作基础和基本形式 　　（一）合作基础 政府与私人企业以特许协议为基础进行合作，合作始于项目的确认、技术设计和可行性研究，并贯穿于项目建设的全过程。项目的整个周期由双方共同负责。 　　（二）基本形式  PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。在这三者的基础上，PPP模式可以有不同的组合，各种组合都可以称之为PPP.常见的有以下几种：服务协议、承包协议、租赁协议、BTO协议、BOT或BOOT协议、打包协议、BBO协议和BOO协议等等。 　　五、PPP融资模式的结构特点和参与各方的构成 　　（一）结构特点 PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目目标。? 　　PPP模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容的不同，PPP的实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。? 　　PPP模式不同于传统的承包做法。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任和控制权的转移。PPP也不同于完全的私有化，在私有化的情况下，除去一些必要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该是最小化的。而在大多数的PPP项目中，政府一般都扮演着重要的角色。? 　　（二）PPP项目融资