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作为国家正式制度的信访制度 马跃 （淮北市委党校，安徽?淮北235000） 内容摘要：为什么信访制度在中国延续了几千年？本文研究发现，信访制度不是老百姓建立的，而是中央政府建立的；不是非正式制度，而是国家正式制度，是中国政治体制的重要组成部分，是管理国家的日常形式；信访制度既是为百姓服务的，更是为国家服务的，是为了弥补体制缺陷和国家长治久安而建立起来的。 关键词：国家正式制度；??信访制度；??监控；??纵向分权体制；??纠错权 ? 一、问题的提出 ? 许多学者研究发现，中国信访制度可以追溯到上古时代，历经数个朝代，出现了直接上书、信函投书、诣阙诉冤、挝登闻鼓以及邀车驾等多种形式。汉明帝时儒生杨政邀车驾为其老师鸣冤，汉明帝深受感动而赦免了其老师，这是能找到邀车驾信访的较早事例[1]。明代，黄州同知安贞因与上司不睦，被诬陷下狱，经其家人再三申诉，地方大员均不予受理，其女儿一怒之下就赶进京城，大胆取下红牌闯入内宫，直接向朱元璋本人告了“御状”，结果替父亲打赢了这场官司，一时轰动朝野，传为美谈[2]。 在规范和治理信访方面，国家建立了逐级上访、交办、派员审理、会审、御裁等制度。平民百姓若有冤屈，先至县衙申诉，后逐级上诉。凡中央信访机构收受的信访，一般由皇帝等人批阅后交原告所在地的衙门或原告所在地的上级衙门办理。有些重大上访案件，为弄清事实真相，皇帝委派朝官赴地方调查处理，有时也指派地方大员审理。对一些重大疑难案件，皇帝命朝廷各部门共同审理，清朝称为“九卿会审”。特别重大的案件由皇帝亲自审理和处理[2]。晚清杨乃武与小白菜一案，经圣裁才最终结案[3]。 信访制度被称为“直诉”制度，即在正常司法程序外创立的另一种告诉制度。当代中国信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，一定程度上体现了历史的延续和传承。我们要考虑的问题是，在相对完善的制度体系之外，为什么还要创立这样一种制度，把老百姓的信访活动合法化？在庞大而严密的国家机构之外，为什么还要设立一套专职的信访处理机构？尤其是，为什么信访制度在中国延续了几千年，并且越来越完善？信访制度与中国政治体制是什么关系？ 苏力说：“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”?[4]已有研究大多从党的群众路线、保护百姓利益、公民权利以及不同救济方式的比较等角度探讨信访制度存在的必要性与合理性，本文试图从中国政治体制的角度探讨信访制度的功能和作用，以更加深刻地理解信访制度存在的意义。 ? 二、信访制度与自上而下的监控 ? 信访制度到皇帝时代就更加完善了。皇帝面临一个地域广博、人口众多的国家，没有精力直接处理老百姓所要求的一切事务，不可能直接从事征集赋税劳役之事，不得不建立众多层级和机关，不得不授权和依靠广大官吏来治理百姓。 帝国组织体制是皇帝领导的分层分部门系统。分层方面，大致包括中央、地方和基层三个大的层次。中央既包括位于京城的机关，也包括派驻地方的机关，派驻地方的机关演变为地方常任机关后，不得不再次安排派驻机关。地方和基层组织设置，代有变更。秦汉时设郡、县两级，隋唐时改为州、县两级，宋代设路、州、县三级，元代设省、路、府、州、县五级，明清设省、府、县三级。基层组织，秦汉至南北朝设乡、亭、里、什、伍五级，后魏设乡、党、里、邻四级，隋唐设乡、里、保、邻四级，宋代基层或实行保甲体制，或者实行乡里保邻体制，明代设乡、里、甲三级，清代设乡、保、甲三级。 分部门方面，中央行政机关，皇帝之下是宰相，宰相之下是九卿或三省六部，秦汉时以九卿为主要行政机关，隋唐以后是三省六部为主要行政机关。六部以下是二十四司。明清时，皇帝直接领导六部。地方上仿照中央设置相应机关。皇帝依靠少则几万多则几十万的官员和几百万吏员以及广大乡绅和基层保甲长来管理国家和治理百姓。 如何监管这支庞大的官吏队伍，是帝国面临的一大难题，而难中之难的是如何获取真实信息。国家建立了巡视、上计、考核、奖惩、任免等制度，但仅仅依靠自下而上的汇报和自上而下的考核，是很难获取真实信息的。各级官员极力隐瞒对自己不利的信息，对上汇报的总是对自己有利的信息，对下传达的是自己想传达的信息。可以编造假材料、制造假现场来应付巡视与考核。为突破信息封锁，实现对全国臣民的有效监视与控制，秦汉时便建立了直接由皇帝领导的监察机关。汉武帝时，官吏不法行为日渐增多，于是全国被分为十三个监察区，分派十三道刺史，以皇帝亲自制定的“六条”问事。六条之中，除第一条针对强宗豪右以强凌弱外，其余全部针对郡守贪腐、草菅人命、包庇子弟犯奸作科等行为[5]。后来，监察范围扩展到各级官吏。从六条问事中可以看到，在皇帝心中，监督制裁各级官吏的不法行为是监察机关的主要职责。为更有效地行使监察权，皇帝给予了监察机关弹劾权、