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政策内容与实质 一、什么是政策 “政策” 词源考-1 古代汉语中，“政”和“策”两字是分开使用的。 “政”，通常指“政治”、“政事”、“政权”、“正义”等意。 《论语》说：不在其位，不谋其政。《说文解字》注：政者，正也。“ 《左传·桓公二年》曰：政以正民。“ “政”的含意相当于今天的控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。 古代汉语中的“策”字有两个词义与政策有关： 一、策书，相当于今天的政令、文件、规定的意思。《释名》注：策书教令于上，所以驱策诸下也。“ 二、计谋、对策、谋略。如《战国策》的策，讲的就是战国时代各国发生事情时所采取的各种计谋和对策。《吕氏春秋·简选》曰：策，谋求也。“ 按照古代汉语本意，政和策就是治理国家、规范民众的谋略或规定。 “政策” 词源考-2 英语中原无“政策”一词，只有“政治”（Politic），源于古希腊语中的“Poiteke” ，意为关于城邦的小学问，随着近代西方政党政治的发展，从Politic一词逐渐演变出Policy一词，具有“政治”、“策略”、“谋略”、“权谋”等含意。 日本学者在翻译“Policy”时，从早已传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”二字组合在一起，译为“政策”一词。 所以有人认为，虽然古代汉语中有“政”和“策”二字，但将二者合用组成“政策”一词，则源于日本，因此现代汉语中的“政策”一词系外来语。 近代中国首次使用政策一词，始见于梁启超1899年的《戊戌政变记》一文。梁在该文中称：中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策若首注重于学校教育，可谓得其本矣。 一般的“政策”定义 国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则（例：民族政策） ——《现代汉语词典》修订本 商务印书馆 1996年版  《政策科学》（孙光）： “政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，她表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程” 《政策科学导论》（张金马主编）： “党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南” —— 《公共政策分析》（教材 P 43） 公共行政学首创之一，美国学者伍德罗·威尔逊观点：“政策是由政治家，即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规” 一般意义上，“政策”一词用来指某一行动者（指政府机构、官员或某一团体）或一组行动者在既定的活动领域中的行为。 我们关注的是“公共政策”及其系统的分析，所以，我们需要有一个更为精确的关于“公共政策”的定义分析。教材中列举的观点，几个分析问题的角度，如： 从政策的目的性角度： “政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划” 从政策与环境的关系/生态学的角度： “政策就是政府机构和它周围环境之间的关系” 从政策的功能的角度： “政策是政府对整个社会的价值作有权威性的分配” 托马斯·戴伊： “凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策”。 该观点被认为比较准确，但忽视一个问题，没指出“政府决定做的事情和政府实际所做的事情之间存在着的偏差”。 因此，有学者提出：我们不应该把政策看作只是某个孤立的决定，而应该把它看作是由或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响。 这种论述包含了一个有价值的见解，即：政策是一个活动过程，或是一种活动方式，而不单单是一个关于做什么事情的决定。 卡尔·弗里德里奇： “在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一个既定的目的。” 詹姆斯·安德森对政策的概念： “政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。” 本节所采用的政策概念： 政策是政府、政党或社会其他公共团体在特定时期为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的、调节社会关系、规范社会生活的行为准则，它是一个有目的的活动过程。 二、政策的含义 我们关心的是有目的或说有明确方向的活动，而不是无意识或偶然的行为；即政策带有目标取向。 公共政策是指政府官员的活动方式或活动过程，而不是他们所作的单独的，没有关联的决定。也就是说：一项政策不仅包括了就某一问题通过某一项法律的决定，还应该包括随之而来的关系这一法律贯彻，实施的配套决定。 公共政策是指政府实际所做的事情，而不是打算做的或将