中国的农地制度已趋定型教案.doc

中国的农地制度已趋定型 ——回乡杂感 ? 近日回乡，日渐年迈的父母说家里的承包地已经给远房孙子耕种了，每一亩地每年给500元。这相当于收租子了。家里的地，除了父母的一份，嫁出去的妹妹的份地也留下了，而我当年读书时候，在土地二轮承包中，按照规定也享有承包权，但后来工作以后又适逢“生不增、死不减”的政策转变，承包地就没有调整，这样我家的土地就相对多一些，有好几亩。象我家这样家里耕地种不过来转给亲戚、邻居种的已有不少户，由于都是熟人，也不要签订什么合同，给多少钱也没个定数，差不多就行。但市场行情也是存在的，目前最少亩（年）均600元。 ? 谈起承包地的事，父母以他们朴素的公平意识认为，由于承包地长期不再调整，导致各户人均拥有的土地多少不一，并不合理。我说，嫁出去的妹妹就在本村，她在公婆家里也没有再分到地，说到底就是多了我一个人的承包地，再说你们也不至于把我的份地退给集体吧。当然，这是说笑。但联系近期土地政策的重大转变，农地制度确实值得深入思考。农地，严格说来除了承包耕地，还包括农村建设用地和宅基地，下文所谈主要指承包耕地。 ? 自上世纪70年代末、80年代初我国建立家庭联产承包责任制以来，关于农地制度的争论在学术界一直就是热点。总体上有两种主要观点：一种观点可称之为“私有化派”，?以自由派经济学家为主，主张土地私有化或者委婉的说“赋予农民对土地充分的财产所有权”是解决中国农村问题的根本路经。另一种观点可称之为“乡村建设派”，以温铁军、贺雪峰为代表，基本主张是通过建立农民合作组织和文化建设，来重建乡村共同体，他们在农地制度上虽然没有提出鲜明的建议，但基本认同目前的统分结合的双层经营体制，尤其是强调其“统”的一面，认为乡村集体应掌握更多的资源，对让农民拥有的更多的土地权利不以为然。但从执政层的决策方向看，国家对农地制度的改革思路是一贯并逐步深化的，即坚持土地集体所有下家庭联产承包责任制，既否定了私有化方向，又持续稳定固化现有的土地承包关系。这一制度改革方向自土地二轮承包，到2003、2004年以来，日趋稳定。用农民的话说，就是“生不增、死不减”。这一改革思路在近期下发的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）得到进一步明确，该意见指出要“健全土地承包经营权登记制度”和“推进土地承包经营权确权登记颁证工作”。所以，学术界有人将其与传统中国的永佃制做类比，但现有的承包制与永佃制的区别至少有两点：一是承包制下土地初始时是均分的；二是承包权限制在集体的范围之内。以公社时期生产队为基础的集体是社会主义的遗产，与传统的乡村地缘关系也契合。《意见》这次也明确“以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行”。本文认为，《意见》的出台标志着以家庭联产承包责任制为基础和核心的中国农地制度、或者说中国农村的基本经济制已经趋于定型。 ? 除此承包制之外，现行农地制度还包括一系列配套制度： ? 一是18亿亩耕地红线下的土地用途管制。《意见》重申“坚持最严格的耕地保护制度”，提出四个“严禁”和一个“坚决禁止”。 ? 二是“所有权、承包权、经营权”三权分置下的土地流转。《意见》提出“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。这一制度既不触动集体所有制的内核，又使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升。 ? 三是统一城乡户口登记下的农民土地权益保护。2014年7月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调，“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。从理论上，这是对农民巨大付出的历史补偿，也为发挥农村作为中国现代化的蓄水池和稳定器作用提供基本制度支持。 ? 四是土地规模流转下的工商资本限制。《意见》的主旨就是促进土地规模经营，提出“积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营”，但是同时指出要“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”，明确提出了“对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”等一系列限制。 ? 可以看出，现行农地制度的设计几近“完美”，考虑了各方面的利益，而且富有弹性。当然，“私有化派”认为可能还不够彻底，土地仍然不能自由买卖。其实，农民拥有永久的土地承包权，如果出租的时间足够长，与私有还有多少本质的差距呢？况且，即使可以自由交易，在土地用途管制和农业比较效益低的现实条件下，又能卖出多少钱让农民作为从事非农产业和进城落户的资本呢？相反，土地私有带来的风险却不可不虑。中国问题的复杂性在于：只要开了很小的口子，权贵豪强就会将其无限放大，在这里也不要高估国家的控制能力。只要坚持土地公有制不放松，巧取豪夺导致的土地兼并之患就不足为虑。对“乡村建设派”而言，土地权益固化导致不能定期调整土地，会让一部分农民无地，很不公