中国环境执法的效能问题及对策(2011.10).docVIP

中国环境执法的效能问题及对策 吕建华 （中国海洋大学 266100） 中图分类： 一、核心概念解释 环境执法就是环境行政执法。它是指环境行政主管机关或具有一定环境管理职能的机关及法定授权组织，为了执行环境法律、法规，直接对特定的行政管理相对人和行政事务采取措施，影响相对人的权利义务，实现环境行政管理职能的活动。效能是指效能主要指办事的效率和工作的能力。 效能（efficacy），即效用、作用，是衡量工作结果的尺度，效率、效果、效益是衡量效能的依据。环境执法的效能就是指环境行政管理部门在环境执法中能够依法行政，运用各种科学管理的手段、制度和载体，调动执法人员的积极性、主动性和创造性，不断提高执法人员的办事效率和工作能力，提高为人民服务的质量，保证党和政府的方针政策得以贯彻落实。 有人为效能做了个公式：效能=效率X目标，是说一个人或组织不能片面的追求效率，效率高不代表目的就可以实现，有了目标再乘以效率才是达到目的的方法。 当前，行政效能建设已是中国各级政府工作中要抓的头等大事，行政效能建设是以提高行政效能为目的，全面提升国家机关及其公务员行政活动行为、能力、运转状态、效率、效果、效益的工作，在公众心目中树立起良好的政府形象。加强行政效能建设，是建设服务型、法治型政府必然要求，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。 “法律的实现虽然不是必然地需要强制，但是没有强制作为后盾，法律的实现也是难以想象的。”环境执法的效能就是环境行政管理部门以强制力为后盾对环境违法行为进行有效的惩处，从而使环境保护的法律要求得以有效贯彻执行。环境保护目标能否得到实现依赖于环境执法。因此，环境执法效能建设，是提升环境执法的有效性的重要途径，是有效环境管理体系的重要组成部分。本文试图从中国环境执法效能的角度来分析中国环境执法方面存在的问题，并通过分析提出中国环境执法效能建设的途径。 二、执法现状概述 （一）环境执法在环境管理体系中的地位 国家的政策、法律、制度的不断出台是环境执法的有效依据。自1971年中国开始环境保护管理体制建设至今，历经30多年的中国已基本形成了一套包括制度、组织在内的较为完备的环境保护体系。 在环境立法上，我国已经建立了以宪法、法律、法规和规章四个层次的环保法律体系。其中法律包括环境基本法、环保单行法共9部，与环保相关的资源法、刑法等共计20多部；国务院、环保部门及地方共颁布环境保护法规达1000多部，至2002年国家环境部门制定环境标准累计达477项。在环境行政管理体制上形成了“环保部门统一监督管理，有关部门分工负责”的管理体制，即在中央形成了以专门的环境保护机构为主体，包括综合经济管理机构，产业行业主管机构以及资源管理机构为辅的，以国务院全国环境保护部际联席会议为协调机制的组织体系；地方各级政府亦制定设置了相应的次级组织建制，并形成了国家环境保护行政主管机构为指导，以地方政府为主对地方环境保护行政主管机构的双重领导体制。经过多年的实践和经验积累，我国形成了以预防为主，防治结合，污染者负担，强化环境管理的三大政策，以及环境影响评价，三同时制度，排污收费制度，排污许可证与排污申报，总量控制，限期治理，污染集中控制，环境保护目标责任制，城市环境综合整治定量考核“八项制度”。以上各种政策措施为实施环境管理提供了强有力的手段。 同时，行政体制的不断改革与完善又为环境执法提供了有效的管理平台。在机构建设方面，环境保护机构经历了从无到有，从临时到常设，从非正式到正式，从国务院的机构管理部门到国务院的直属机构的演变过程，其级别也在逐渐升高，1998年国务院机构改革，将原国家环境保护局升格为国家环境保护总局，成为正部级单位,这标志着中国环境保护管理体制的建设进入了一个新阶段，2008年中央大部制改革，将国家环境保护总局又升格为国家环境保护部，这种大部制的设置表明中央对建设服务型、责任型政府的信心和决心。从1996-2008年的12年时间来看，环境保护机构的设置，环境保护的人员配备都得到了长足发展。虽然全国1998年和2008年机构改革大力精简国家机构和人员数量，但这并没有阻止环境部门机构数与人员数的增长势头。 环境管理手段也日益多样化。一般而言，环境政策手段主要有两类：一类是传统的管制手段，或称为命令控制手段(command and control, CAC)，即由政府直接规定企业的排污指标，并对企业提出具体的技术要求，这类手段主要强调的是政府的作用；另一类是基于市场的政策手段，或称为经济激励手段。这类政策手段更注重市场的调节作用，通过内化成本校正市场失灵，从而让市场重新发挥作用以达到控制企业排污的目标。目前我国的环境管理手段也日益多样化，从法律法规和实践中都可以看到这些环境政策手段的影子。这些管理手段相互配合，共同构成了一个有机的