陈国富：城乡分割、程序失范与农民利益,的.pdfVIP

城乡分割、程序失范与农民利益% ———城市化进程中失地农民利益的经济学分析 文/陈国富 卿志琼 [ ] [内容提要]在我国城市化进程中，城乡土地制度分割和政府征地行为失去约束是造成失 地农民利益受损的制度性根源。制度分割导致征地的法定补偿标准失去合理性，而政府 滥用征地权又进一步使实际补偿低于法定补偿标准。因此，开启城乡土地直接交易的市 场通道和构建有效的征地程序是保障失地农民利益的两项关键性举措。 Abstract：Thispaperattemptstoanalyzethefarmers’interestsinrurallandrequisitionfroman economicperspective.Theauthorholdsthatthesegmentedadministrationinlandrequisition hasdoneseriousharmstothefarmers’interestsmainlybysettinguparbitraryandunjustcri- teriaofcompensation.Governmentcompensationforlandlossisalsopracticallylowerthanthe legalcriteria.Theauthorproposestwoinstitutionalreforms，namely，theintroductionofproce- duralrestraintsandtheestablishmentofadirectlandmarketbetweenurbanandruralareas. 一、引言 对于长期实行城乡分割政策的中国来说，城市化蕴涵着特殊的社会意义和制度内 涵。在近 10年里，随着城市边界野火般地向周边蔓延，土地被征收的农民数量累计已经 ② 超过4000万。有人预测，“十一五”期间，每年还将新增被征地农民300万。但是，一项研 究表明，在失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平 ③ 降低的占到60%以上。 更令人关注的是，近几年全国许多地方都曾发生过较严重的征 地事件。④总体来说，中国的城市化没有给失地农民带来福利的改善，反而加剧了他们的 贫困。 起初，人们倾向认为，农民利益受损主要是因为征地补偿标准偏低（土地征收补偿只 相当于政府出让这些土地价格的1/10），因而主张提高征地补偿倍数。但后来人们发现， 问题并不如此简单，因为征地补偿依赖一系列特定的约束条件。例如，由于土地一级市场 没有开放和缺少竞争，社会无从知道土地的市场价格信号，这就决定了我国无法像发达 ⑤ 2004）。在区域 的市场经济国家那样按土地的“市场价值”对农民进行征地补偿（周其仁， □ 79 2007/05 开 放 时 代 竞争日益加剧的条件下，地方政府出于追求政绩的考虑，会过度地推行城市扩张，不断加 大土地征收和供给的规模，以增加预算外财源。因此，即使存在土地的“市场价值”，在现 行的财政体制下，由于地方财政对土地转让收入的过度依赖，也难以保证地方政府就会 ⑥ 2006）。 更重要地是， 按土地的“市场价值”对农民给予补偿（中国土地政策改革课题组， 在《宪法》和《土地管理法》等法规中，有关征地的条款之间存在明显冲突，政府手中的征