以分区制为特征的美国地方政府对土地的管理精选.docVIP

以分区制为特征的美国地方政府对土地的管理 ?【内容提要】随着经济的高速发展，我国正在经历快速的城市化过程。这一过程不仅形成了以中心城市带动周边发展的城乡统筹的一体化发展格局，而且随着城市的扩大，城市和乡村都面临着对土地资源使用的调整和重新布局，以及由此引发的对城乡土地使用的进一步规划和管理。??? 中国作为后发展国家，可以借鉴发达国家这方面的经验教训。笔者曾就美国地方政府对土地的管理问题，先后对其一些州县进行实地考察，大致勾画出美国地方政府对土地管理的基本轮廓。????“分区制”土地管理方法的由来及其变化??? “分区制”是包括美国在内的发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法。“分区”这个词本身是地方政府在土地规划和管理的实践中，通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途，并用地图标示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途，也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出，“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质，它所规范的主要是土地的使用权。“分区制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地资源进行经济开发，也要保护土地的自然属性，避免过度开发破坏环境。??? 美国第一部综合分区制土地管理的法律，1916年产生于纽约市。当时纽约市曼哈顿区的下城建造了一栋“公平大厦”。这栋大厦不仅高度超过了相邻的建筑，占据了自己土地所有权边界内的所有陆地面积，而且影响了相邻建筑的采光，由此在纽约市引起了广泛的讨论。这次讨论的结果，在美国历史上产生了第一部综合性的分区制土地管理法律。这部法律不仅从此规范了纽约市的土地管理，而且他们制定的《分区土地管理标准法案》，还在1924年为美国联邦政府商务部所采纳和发布，成为美国其他地方政府制定土地管理法的范本。??? 1926年发生的一起土地使用纠纷案，由于美国联邦最高法院支持了地方政府对土地的分区管理，从而在宪法层次上，首次确认了分区制土地管理的合法性。20世纪20年代，安博勒房产公司在美国俄亥俄州克利夫兰市郊区的欧几里德镇拥有68英亩土地，该公司准备对这些土地进行工业开发。但是当地政府已经在几年前制定并通过了分区制土地管理的法律，确定这些土地不能用于工业目的，当地居民也认为这样的土地开发，将影响欧几里德镇原有的自然环境、文化传统和自己的生活。当地政府根据分区制土地管理法否决了安博勒房产公司的开发计划。由此，安博勒房产公司将欧几里德地方政府告上了法庭，认为当地政府的裁决违反了美国宪法第五修正案中关于“不能将私人财产在没有进行补偿的情况下用于公共目的”的条款，使他们拥有的土地价值降低了，损害了他们的经济利益，要求得到地方政府的赔偿。虽然基层法院支持了安博勒房产公司的诉讼请求，但1926年联邦最高法院纠正了基层法院的判决，认为地方政府分区制土地管理法符合美国宪法第十四修正案中关于“平等保护”的条款，而且安博勒房产公司也没有明确的证据来证明他们拥有的土地价值贬值了，并遭受了经济上的损失。??? 这是美国历史上关于分区制土地管理的一个里程碑，也是至今为止提交联邦最高法院审理的最后一起重要的分区制土地管理案例。从此以后，美国没有类似的案例再度发生。尽管20世纪60年代末，美国的民权倡导者指出，分区制土地管理法排斥低收入家庭和歧视少数民族，因而这种制度是违宪的。但是美国联邦最高法院还是既支持分区制土地管理法，也保护私有财产所有者的权利。在历史上，法院一般将私有财产权与民权区分开来，并认为前者比后者更为重要。??? 在许多城市，传统的分区制土地管理方法适应于人口较少的状况。典型的分区制将土地分为三种主要的类型：居民区、商业区和工业区。因此，在一个城市的居民区内，是不允许有商业设施的。这样分区制的法律才可以保护财产的价值和促进汽车的使用。在过去的几十年里，“有计划的开发”逐渐受到青睐。这种方法允许城市划出一个新的区域进行混合开发，允许单个住宅附近有单元楼存在，写字楼和商店就在居民区附近，使人们工作和购物靠近住处。这种对分区制土地管理的新的都市化修改产生了更多的宜居社区。??? 20世纪70年代以来，石油价格逐渐飙升，能源危机频发，分区制土地规划也面临着诸如浪费能源、非低碳生活、造成交通拥堵、生活不便等指责。分区制法律条款作为城区规划理论，在过去几十年里已经发生了变化。法律强制松动了，政治关注点改变了。因此，美国地方政府也对分区制土地管理方法进行了一些调整，这主要体现在除了传统的欧几里得式的分区制土地管理方法之外，产生了其他三种土地管理方法：绩效管理方法、激励管理方法、设计规划管理方法。????土地管理过程中的政府作用和民众参与??? 美国地方政府对土地的管理是与民众的广泛参与密不可分的。可以说，没有民众的广泛参与和监督，就不会有地方政府对土地管理的主导权。地方政府在土地管