县乡改革的历史审视论文报告.doc

县乡改革的历史审视 考察二十多年来县乡改革的目标定位和客观进程，我们发现，实际演变往往超越政策设计的美好初衷而陷入新的困境。在一定意义上，这种困境仍然可以概括为“一放就乱、一乱就收、一收就死”的简单体制循环；但是，问题本身比这种认识要复杂深刻得多。当目标设计和实际进程发生鲜明冲突的时候，这种背离和尴尬迫使我们不得不反思：是目标设计出了问题，还是改革进程的操作出了问题？进一步的问题是：既定的目标还要不要坚持？如果不坚持，那么新的目标是什么？如果要坚持，改革应该怎样推进？　 ???? ??? 曾经清晰的改革目标 ???? ??? 家庭承包经营制度的确立，揭开了农村经济改革的序幕。与此同时，“政社一体”的人民公社体制已经无法担当起发展经济和管理社会的职能。于是，以政社分开为核心内容的基层政治体制改革，成为摆在政府面前的迫切问题。1982年11月，《宪法修订草案报告》正式提交全国人民代表大会审议，在“关于国家机构”的章节中，明确提出：“在中央的统一领导下，加强地方政权的建设”，“改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设，也有利于集体经济的发展。”在具体执行中，草案要求：“政社分开的具体实施，这是一件细致的工作，各地要从实际出发，因地制宜，有领导、有计划、有步骤地进行，不要草率行事。”1982年12月，全国人大通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开”，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”当时，对于地方建立多大规模的乡政权并没有做出明确规定，而是规定由“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”从文本可见中央当时的态度和设想：将人民公社的政权职能分离出来，转给新建的乡人民政府，人民公社只保留单纯的经济组织功能；各地因地制宜逐步推行政社分开、建立乡政府；肯定村民委员会作为农村基层的群众性自治组织，取代原来作为一级行政机构的生产大队。可以说，经济上的家庭经营和政治上的“政社分设”构成了当时中央关于基层政权改革的主要思路。　　　 ??? 乡镇政权从恢复建立起，改革也随之展开。集中体现二十世纪八十年代中央改革思路的，是1986年9月中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（即22号文件）。通知指出，“农村基层政权体制的改革是政治体制改革的重要组成部分。由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。”为解决这些问题，通知提出了具体要求：“明确党政分工，理顺党政关系”；“实行政企分开，促进农村经济进一步发展”；“简政放权，健全和完善乡政府的职能”；“切实搞好乡政权的自身建设”；“努力提高干部素质，认真改进工作作风”；“搞好村（居）民委员会的建设”；“加强对农村基层政权建设工作的领导”。文件将加强和完善农村基层政权建设，视为“我国政治体制改革的重要组成部分”，从政治、经济两个领域，从村、乡、县三个层次，系统提出了解决乡镇问题、完善乡镇政权建设的构思。可以看到，文件提出的要求对村民自治、条块关系与党政关系、财政建设等主要问题都有涉及。此后，关于乡镇政权改革的一些重要措施，都可以从这个文件找到源头，包括“乡镇撤并”、“简政放权”、“县乡机构综合改革”等，只是各个时期强调的重点不同。 ??? 这个文件强调了县级改革的重要性并提出了要求。包括，其一，要解决上下层级间党政不分的问题。文件指出，县级和县级以上党政机关“要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委”，“要积极推进县级综合改革，做到经济体制改革同政治体制改革互相配合，同步进行，县级以上的体制改革同基层体制改革配套进行，上下左右协调动作，健全和完善基层政权体制。”为此，文件还具体界定了乡政府管理经济职能的内涵，并且要求“乡政府应按实际需要配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。”其二