专题调研报告--国内外民航产业管控模式对比及我国行业管控存在的问题.doc

国内外民航产业管控模式对比及我国行业管控存在的问题 目前，我国政府管控下的民航产业存在的问题很多，如政企不分、行政垄断、运输能力布局分散、成本居高不下、价格形成机制不合理、多数机场长期亏损、航空企业过渡竞争、资产负债率高，外债负担沉重。服务质量不高，建立现代企业制度进展缓慢。 目前我国民航管制改革取得了一定成效，尤其是在安全管制方面的制度建设要比经济性管制的制度建设更加完善。一是相关的法律建设起步较早；二是安全管制的立法体系也要比经济性管制的立法体系更健全。在安全管制方面，已经制定了较为完备的法律和配套的规章、实施细则等。 但是，经济性管制建设仍存在许多问题，主要有：第一，在一些领域还有垄断现象。如信息系统、航材和航油等保障领域。第二，市场准入标准过严，政府管得较多、较死。尤其在航线经营许可管理方面，航线准入、航班时刻、加班包机，均须由政府审批，有的还须军方审批，手续过于繁杂，既不利于企业的经营与发展，又影响政府的管理效能。第三，价格(收费)体系相对僵化，政府在运价、地面代理等业务资费方面干预过多过大，市场化的价格决定机制远未形成，对引导资源的优化配置十分不利。运价是整个民航管制制度的中枢神经。对价格的改革，可以说是民航管制方式改革的接入点，牵一发而动全身，它必将对市场结构、政府管理方式、竞争政策、管制框架、消费者权益等都带来巨大的影响。第四，对竞争行为的监管不到位，反不正当竞争效果不理想。航空运输企业缺乏市场约束，加之航空公司数量多、规模小，运力布局分散，导致无序竞争，造成资源浪费。低价竞争等市场秩序混乱的不公平竞争行为不仅严重损害了消费者的利益，也损害了其他企业的正当利益。第五，尽管制定了大量相关的法律法规，但执行力度不够，效果不太明显，况且有关市场秩序方面的法规规章仍很不健全，影响市场对航空运输资源配置的基础性作用的发挥。第六，消费者权益未能得到应有的保护。第七，市场竞争模式单一，竞争手段雷同，集中于价格战，尚未进入以服务竞争和创新竞争为主导的高级阶段。 上述差距的形成，既有体制政策方面的原因，也有企业产权结构、运行机制等方面的原因，还有民航市场竞争结构方面的原因，需要各方协同努力解决。 首先，改革缺乏配套措施。2002年的重组基本没有涉及民航的产权机制和经营管理机制，依然存在严重的机制缺陷。至于行业重组、脱钩与监管机构改革等问题被放在其他的环境下分别单独处理，不但人为加大了改革的成本，也使各种制度之间失去了联动改革的机会，容易造成彼此之间的矛盾与冲突。因此，这次重组的效果将是有限的、结果将是过渡性的。 其次，监管制度建设明显滞后，影响了其他改革进程，尤其是产权的改革。当前，航空市场主体是国有企业为主导，这种产权结构使监管机构应该能够借助于政府的所有者职能对运营主体的行为进行调控，以弥补监管能力的不足。如果是产权多元化基础上的市场运营主体，则监管机构根本不可能求诸于政府的所有者职能进行调控。市场运营主体的产权结构改造与政府监管能力建设之间存在某种正相关关系。政府的监管能力强，产权结构的改造可以加快；政府的监管能力弱，产权结构的改造应该更加谨慎。如果市场主体的产权结构调整与监管能力建设脱节，在监管体制成熟以前就进行激进的产权制度改革，监管机构至少会因为无法借助政府的所有者职能而导致监管失灵。 第三，专业监管机构缺失，缺乏依法监管的现代监管理念。我国民航进行了多年的改革，但较长时期内一直没有专业的监管部门，导致多家政府部门同时行使管理职能，职能过于分散、监管主体不明、监管效率低下；政策制定部门同监管执行部门没有分离。由于缺乏责任主体，监管经常出现缺位。行业管理部门没有树立起按公平的规则、透明的程序依法监管的现代监管理念。部门权力缺乏制衡、决策过程透明度低、人为干扰因素大、决策的随意性较强。 在本章，分析了国外民航强国的民航产业政府管制的特点，对相同行业，将国内与国外的管控体制进行对比。通过对比我们发现，国外各国家对民航产业的管控的目的都是充分发挥市场机制的作用，保证民航产业的健康发展。同时，我们发现，国外的管控部门将自己定位为行业服务部门，重视自身行业服务职能的发挥，国外政府利用行政手段干预企业经营行为极少，多是采取法律手段，通过立法来完成对行业的管控。国外的管控部门大都以行业协会的形式出现，带有为行业服务的性质。 政府更加重视行业协会的功能。行业协会在技术规范，法律的制定等方面都起到了十分重要的作用。各企业是行业协会的成员，也是行业协会的坚定支持者；行业协会根据各企业的要求履行其服务职能，这种制度保证了行业协会是真正代表行业内大多数企业的利益，保证了行业协会服务职能的实现。 同时，值得注意的是，我们分析的都是老牌的市场经济国家，这些国家的市场经济已经比较完善。各国在制定本国的产业政策是都是