德国联邦议会监督政府的机制.doc

德国联邦议会监督政府的机制 德国联邦议会监督政府的机制 甘 超 英 【全文】　　原载《中国法学》1997年第5期。　 　　过去，我们所理解的西方国家议会对政府的监督，通常走两个极端：对于总统制国家，我们多从权力之间制衡或权力对抗上来介绍或理解西方国家议会对政府的监督，强调的是两个机关各自宪法权利间的冲突；而对于内阁制国家，我们又常常产生没有或实际上存在监督问题的印象。实际上，这种理解是片面的，会减损在建立我国自己的权力监督机制时可资借鉴的模式范围和视野。本文介绍了德国议会联邦议院对政府进行监督的几种模式，其中根本的指导思想就是两机关间的“角色对抗”，实即各自宪法职责上的分工，在不以原则作交易的前提下，其主要目的在还是在于互相配合，尽量减少不可避免的权力对抗所产生之负面作用。可以认为，德国议会的这种监督模式对于较全面地研究和建立我国的人民代表大会监督机制不无裨益。　 　　一、监督的一般概念　 　　一般说来，举凡议会内阁制国家，其议会对政府的监督在概念上大体都是相同的。在这些国家中，议会对政府的监督是指议会对政府的行政活动采取宪法规定的牵制或控制措施的可能性，它意味着议会对经常性的政府活动的经常性牵制，而不等于对任何政府活动都马上采取行动。这一概念同样适用于德国联邦议会对政府的监督。这里需要指出的是，本文主要讨论的是德国议会“下院”即联邦议院对政府的监督。具体到德国联邦议院，对政府活动的监督或经常性的牵制是指：其一，就行政合法性而言，它是行政行为的前提条件，因为政府是由议会选举产生的，任何行政行为合法与否的可能性都来自于政府是议会合法选举产生的这一事实；其二，议会对政府的监督暗示着联邦议院的权力，即议会有权将目光始终跟随着政府的行政活动，可以随时予以审查，一旦发现问题也可以随时予以纠正；其三，监督实即“角色对抗”(Gegenrolle)，***德文的“监督”是Kontrolle，本是借用英文的外来语，其词源来源于拉丁语的contrarotutlus一词，相对应的德文就是Gegenrolle。因此，监督就是角色对抗。**)是议会和政府在管理国家问题上的分工。　 　　在议会监督的上述三个内容中，具有更多实践意义的内容是所谓的角色对抗，它有两方面的关系需要进一步的说明。一方面，无论采取何种议会监督形式，其最终目的都必须是为了治理好国家，维护公民的基本权利，只是各机关所扮演的管理者的角色不同而已，是“角色”的对抗，而不是政治的或根本利益上的对抗，谁都不能借监督之名存心制造社会混乱，这是不言而喻的；根据德国的《基本法》第20、21、79条的规定，任何组织或政党如企图破坏“自由民主基本秩序”，都要受到法律的制裁。另一方面，目的的一致不能否认或取消具体意见或政策的不一致。在政党政治的条件下，政党之间的意见分歧是十分正常的现象，执政党与反对党之间的角色分配较为明确易辩，最为关键的、明不易分辨的是同一政党在监督与被监督问题上的角色分配。在议会内阁制下，议会多数和政府通常同属一个政党和政党联盟，但是所担当的政治责任角色是不同的，议会多数的政治任务主要是确保多数地位的稳固和反映支持本党和选民的利益；而政府除了议会多数的这些考虑外，还要维护国家整体的利益，要通盘考虑全局。那么，由于这种角色的不同，议会多数和政府看问题的视角就有了一定的区别，因而对于同一个问题就会产生相异甚至相反的看法和倾向。这时，究竟谁有最终的权威呢?无疑地是议会，议会的权威很大程度上就在于能对政府行为施行监督，在德国也即角色对抗——政府负责领导立法，同时议会监督政府的活动。 执行议会的法律是议会内阁制政府的主要职责，正是在这个意义上，政府要受到议会的监督，这是德国基本法第20条第3款规定的政府主要责任。***需指出的是，基本法中用的Bindung一词在德语中既有“责任”，也有“联系”的含义，这正说明了监督的角色对抗意思，参见Karl Doehring,Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,3.Aufl,Metｚner 1984.S.210**德国联邦议院对政府的监督总体上分为三个互有联系的层面，按它们的重要性排列即为：***Wolfgang Rudｚio,Das politische System der Bundesrepublik　 　　 Deutschland,3Aufl,Lecke+Budrich1991.S.248**　 　　第一层是政治方向监督(politische Richtungskontrolle)。联邦议院多数党和反对党共同监督政府活动是否符合它自己所确定的政治目标。如上所述，根据德国基本法，任何人都不得破坏或试图破坏“自由民主的基本秩序”，即政府的任何活动都不得违背构成这一秩序主要内容的民主