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行政公诉的学理解构与制度创设 邓大海 内容摘要 现代法治社会重视对公权力的制衡与约束，对行政权进行有效监督是行政法治的必然要求，通过对行政权的监督可以防止公权力被滥用。我国法律赋予检察机关对行政诉讼进行监督的权力，以实现司法权对行政权的制约。实践证明，行政公诉是司法权对行政权监督的一种有效方式，是当前化解社会矛盾、保障公民私权的有力武器，是检察权服务保障民利民生的重要途径。本文通过分析构建行政公诉制度的必要性，对现阶段我国构建行政公诉制度的可行性加以分析，从理论上肯定检察机关作为行政诉讼人的法律地位，并对建立行政公诉制度提出设想。 关键词 行政权 行政公诉 检察权 学理解构 制度创设 一、行政公诉概说 （一）行政公诉概念界定 所谓行政公诉，是指有权机关对行政主体的违法行为或不作为行为造成国家利益或者社会公益受侵害或有侵害之可能时，提起行政诉讼，请求人民法院依法裁判。我国《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条明确规定我国行政诉讼制度的基本模式是行政自诉。但在实践中，有些行政行为侵犯国家利益或者公共利益，由于缺乏明确的被害人或者被害人不便于行使诉讼权力，导致很多该类案件无人起诉，国家利益或者公共利益受损而没有承担行政法律责任。 （二）域外行政公诉制度发展概况 英美法系国家。西方法治国家建立行政公诉制度较早，也较为成熟。目前，世界上大多数国家也都设有行政公诉制度。如美国最早是通过公益诉讼立法确立了行政公诉制度。通过《谢尔曼法》、《克莱顿法》等法律和一系列的判例，确定了行政公诉制度。比如美国国会1970年制定了《清洁空气法》第304条A款规定：“任何人可以自己的名义对任何人包括美国政府、政府机关、公司或者个人等提起诉讼；美国联邦总检察长有权决定并参加涉及到联邦利益的任何行政诉讼案件。 大陆法系国家。在大多数大陆法系国家，公益诉讼主要是指行政公诉，甚至在有些国家只存在行政公诉。法国公益诉讼既包括民事公益诉讼，又包括行政公诉。最具特色和最有影响的公益诉讼制度，是行政诉讼中的越权之诉。所谓越权之诉，是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤销违法行政的救济手段。它不是全民之诉，只有在申诉人利益受到行政行为的侵害时才可以提起越权之诉。德国《行政法院法》规定了检察机关提起行政公诉的资格：检察官作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼。 诉讼理论与实践发展到今天，诉讼的价值重心呈现出从“个人本位向社会本位”发展的趋势。旨在通过程序保障的手段维护国家和社会公共利益的行政公诉制度便自然而然提上议事日程。上述国外行政诉讼立法实践为我国当前建立行政诉讼制度提供了范例。 二、构建行政公诉制度的必要性 构建行政公诉制度，最直接的出发点和做根本的落脚点是法治社会发展的需要，具有紧迫的现实必要性和长远的历史必然性。 （一）维护社会公共利益的需要 公共利益是指不特定多数人的公共利益，是社会个体利益的集中体现。主要包括国家利益、社会利益、集体利益和其他不特定多数人的利益。近年来，随着经济社会的发展，损害国家利益、社会公共利益的行政违法行为时有发生。由于国家利益、公共利益的受害者具有不特定、不明确的特点，利益受损后往往无人对施害人追究法律责任。另一方面，由于施害人是政府机关，在社会中处于强势地位，与受害者地位不对等，依靠个人追究其法律责任往往付出巨大成本，最终也未必能达到预期效果。确立行政公诉制度，将行政公诉权交由检察机关行使，明确检察机关行政公诉责任能够保证在国家利益、公共利益受到损害时，及时启动追诉程序。在行政公诉案件办理过程中，检察机关具备较高的证据取得和信息获取能力，能够发挥其专业优势，提高行政案件胜诉率，切实维护国家和公共利益。 （二）维护社会公平正义的需要 “强化法律监督，维护公平正义”是检察机关的工作主题。胡锦涛总书记在和谐社会论断中明确指出，和谐社会必须是公平公正的社会。如果损害国家和社会公共利益的违法行为不能得到法律制裁，无疑是对现代法治社会公平正义的最大损害。作为法律监督机关，不能切实维护社会的公平正义，也是失职。所以，建立行政公诉制度，是检察机关充分履行法律监督职责的必然要求，也是检察工作应有之义。 （三）完善我国诉讼制度的需要 经过30多年的法制建设，我国具有中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。伴随中国实体法律规范的发展，诉讼法律制度也日臻完善。在诉讼法律制度建设上，我国形成了刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼为主体的现代诉讼法律制度体系，为打击违法犯罪、维护民事权益、促进行政法治奠定了坚实的基础。但是，在行政公诉法律制度建设上，我国立法上相对滞后，没有