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公务员范围界定合理性 　　随着我国社会经济的发展，对政府职能作用的要求越来越高。世界各国的经验表明，一个有效的政府，必然是拥有一个精干、高效的公务员队伍的政府。2005年4月第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《公务员法》，是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。但对《公务员法》确定的公务员范围的扩大是否合理这个问题，却成为起草和颁布以来争论的一个焦点。笔者认为，公务员的范围是《公务员法》中最核心、最基本的内容，是其他相关制度的基础，对之进行法理层面的分析，对我国公务员制度的完善将起到重要作用。因此，笔者认为，有必要结合我国现状，就公务员范围界定的法理意义作进一步的探讨。 　　一、我国公务员概念和范围的历史沿革 　　1949年新中国成立若干年来，我国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度，并借鉴了前苏联的干部管理体制，广泛使用涵义非常广泛的干部这一概念，包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。随着各项事业的不断发展，干部的涵义愈加混乱，外延日益扩大，队伍越来越庞杂，管理越来越困难。3000多万人的干部队伍，包括有各行各业的管理人员。其造成的后果一方面是对如此庞杂的管理对象，根本无法进行有针对性的具体管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈，这就难以根据前者的特殊工作性质，提出明确的任职要求，以保证国家行政机关的效率与活力。另一方面，长期采取简单的管理办法，对所有干部都套用行政级别进行管理，干部成为一种身份，与能够享受什么级别的待遇紧紧挂钩，对科技、科教、文化、卫生等各类专业技术人员的业绩，进行着不符合实际的官职认同，从而助长了社会的“官本位”思想。 　　改革开放之后，这套人事制度的弊端愈发突出。1980年邓小平同志提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1987年，中共十三大提出“要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”。1992年召开的中共十四大再次提出了尽快推行国家公务员制度的要求。其中，科学准确地界定公务员范围，取代不规范的干部概念成为建立公务员制度的首要任务。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》第三条明确规定了公务员的范围：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。 　　但是，就在国家行政机关推行国家公务员制度的同时，中央决定，党团机关也要参照试行《国家公务员暂行条例》进行管理，1993年9月13日，中共中央组织部印发了《关于中国共产党机关参照试行国家公务员暂行条例的实施意见》，94年初又印发了《共青团机关参照〈国家公务员暂行条例〉管理的实施方案》。这个口子打开后，各部委机关、团体纷纷效法，短短几年的时间，先后印发了工会机关参照《国家公务员暂行条例》管理的实施方案(组通字[1994]18号)、科学技术协会机关参照《国家公务员暂行条例》管理的实施方案(组通字[1994]23号)等20多个文件，将中国文学艺术界联合会机关、中国作家协会机关、中华全国新闻工作者协会机关、中国职工思想政治工作研究会机关、中国法学会机关、中国人民对外友好协会机关、中国人民外交学会机关、中国国际贸易促进委员会机关、中国残疾人联合会机关等等社会团体、学术机构统统纳入公务员管理范畴。 　　于是，尽管是参照管理，公务员的范围还是实际上地讲以前党团机关、工青妇、教科文卫等事业单位的干部涵盖在内，一样是有行政级别和相应的工资福利，实质上仍然没有摆脱大而笼统的干部思维。《公务员法》第一次以法律的形式对公务员概念和范围进行了界定，《公务员法》第一章第二条指出公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其实施范围包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关七大机关。其中，党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关工作人员，由参照公务员管理改为纳入公务员管理。但《公务员法》没有将工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体的机关列入实施范围，只规定这些机关可以参照公务员法进行管理。 　　二、现行公务员范围界定的合理性分析 　　对于公务员范围的是否应该扩大的问题，人事部公务员司司长刘嘉林认为：我国的公务员范围是根据中国的政治体制，尊重干部人事的客观情况，以及参照国外公务员公职、行政编制和财政负担三要素来确定的。这样做是根据多年来我党对干部管理的实际做法，从有利于保持各类机关干部的整体一