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陈敏 土地流转中的政府责任思考 [摘要]目前,我国的土地流转呈现出了规模不断扩大、从自发性到规范性转变、流转方式增多的特点。地方政府作为土地的管理者,本身的特殊地位和拥有的权力决定了其在这一过程中承担着不可推卸的道德责任。政府在土地流转过程中,应当承担起土地权利的市场化设计、土地流转市场建设、利益合理分配、耕地保护与粮食保障等方面责任。这样,才能保障土地的有序流转,实现土地的适度规模经营。 [关键词]土地流转 政府责任 来源与制约 1978年,我国开始实行家庭联产承包责任制,实现了农村土地所有权与使用经营权的分离。从20世纪90年代中期农村开始出现自发性土地流转。此后,农村土地流转在全国开展。国家鼓励农村土地的适度规模经营,但这种适度规模经营需要合理、规范的土地流转作为有效途径。在保障土地承包经营权的前提下进行土地流转,是优化土地资源配置、实现规模经营和农村剩余劳动力转移的重要途径。在当前我国的土地流转中,政府作为社会服务者和土地管理者,其行为涉及土地流转中多方的利益,必将引起人们对政府道德的更多关注。本文试图对政府在土地流转中承担的责任及来源进行梳理,明晰政府责任以保障土地流转规范有序进行,从而实现土地的适度规模经营,提高土地的利用效率。 一、农村土地流转的特点 目前我国的农村土地流转呈现出以下特点: 1.土地流转规模不断扩大。自上世纪90年代初开始,在较长时期内土地流转的规模较稳定,一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。2007年末,全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩,占承包耕地总面积的5.2%; 2008年8月底,土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩,占承包耕地总面积的8.7%。到2008年底,土地承包经营权流转面积达到1.09亿亩,占承包耕地总面积的8.9%。截至2009年12月,土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩,超过全国承包耕地面积的12%。 2.土地流转从自发性到规范性转变。2005年3月1日,农业部发布《农村土地承包经营权流转管理办法》。广东省率先制定《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,将集体建设用地纳入流转范围。2007年8月21日,成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》。2008年12月10日重庆农村土地交易所日前正式挂牌成立。为了规范农村土地的交易行为,2008年12月1日重庆市政府制订出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》。所有这些表明了土地流转的规范性加强的趋向。 3.土地流转方式增多。在土地流转自发期间,土地流转的方式有代耕、换耕、转包、出租等方式,在试点和规范性加强期间,土地流转方式出现了转让、入股、租赁、抵押、股份、股份加合作、股份底金加分红加劳务收入等多种形式。 二、制约农村土地流转的主要因素 1.农村土地产权的不明晰。由于农村土地产权的不明晰已经严重阻碍了土地流转的顺利进行。其主要表现在三个方面:一是所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织,但究竟属于哪一级集体经济组织,是乡(镇)、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因,也由于行政区域的变更,造成所有权界定不清楚。二是土地使用权界定不明晰。大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整,调整的实质是调整土地使用权,这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的。三是处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚,必然导致土地处置权的混乱。其结果国家就可以凭借行政力量从集体经济组织中取得对农地的使用权、收益权和处置权,很容易直接侵害集体经济组织和农民的土地权益;乡(镇)政府和村委会不正确地使用土地处置权,侵害农民的使用权;拥有土地使用权的农民没有或拥有很小的土地处置权,基本不能主动地处置土地。 2.操作不规范,管理监督存在漏洞。普遍表现为流转合同不规范,权利义务不明确;规模化流转对农民的风险保护不够;农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部分表现为土地流转不尊重农民的意愿,引发社会不稳定;承包权人脱离所在合作经济组织监督,未按规定报批或备案;发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁,流转双方相互扯皮。 3.服务体系仍未建立健全,政府的服务角色缺位。很多地方未建立运转良好的土地流转平台,土地流转信息不畅,供需方无法进行有效对接。如农户有意转出土地却找不到合适的流入方,而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户。没有专业的经营权价值评估机构,农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。 4.土地流转中失地农民问题愈加突出。土地承载着农民诸多希冀,承担着农民社会保障功能。土地作为一种商品,由于价格上涨具有增值的功能,农民子孙后代对土地拥有继承权。新农村建设新房占用良田过程中,许多农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后,却不能和城里人一样拥有社会