我国跨省区流域污染问题治理的困境及司法对策.docVIP

我国跨省区流域污染问题治理的困境及司法对策-法律 我国跨省区流域污染问题治理的困境及司法对策 ——论司法体制改革与对策研究 李建勇 内容摘要：党的十八届四中全会公报指出：“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。”从全国主要跨省区流域污染的若干重大案件的问题入手，提出了治理这类污染问题面临的困境；从法经济学和现有司法体制的角度分析了导致这些案件发生的主要原因；探讨了在解决跨省区流域污染案件中的司法机制的缺陷；并提出了解决这些跨省区流域污染案件的四大对策：一是在国家层级上将司法辖区与行政辖区分开，即建立跨省级行政区的若干大区法院或巡回法院，专门受理省级行政区之间的跨区冲突案例；二是将现行的法院的经费与人事任免的横向关系改变为从最高法院到基层法院的纵向垂直关系；三是可以尝试由最高人民法院内设立巡回派出法庭，为建立全国大区法院或巡回法院的过渡；四是建立法官独立的保障机制。最终从司法体制上解决跨省的地方司法保护主义的问题。 关键词 ：跨省区的流域 污染 行政区 利益冲突 司法 应对机制 一、问题的提出 笔者所指的跨省区之间的利益冲突是指由行政主体为保护本行政区域的利益，利用被赋予的管理本行政区域内的社会和经济事务的公权力实施干预市场经济行为而引起的行政区之间的利益冲突，省级行政区之间的利益冲突就是省级政府利用被赋予的管理本行政区域内的社会和经济事务的公权力，去实施干预市场经济行为而引起的冲突。 在我国跨数省的江河流域，如长江、黄河流域都有不同程度的因流域污染所导致省区利益冲突事件，淮河流域和太湖的水资源污染也时常导致冲突频频发生，珠江三角洲经济区内部广东省相关地市与香港之间也存在着流域跨界污染的问题。〔1〕此类冲突的产生一般与地方政府的产业政策不合理、对污染企业监管不力有关。由于经济发展水平的差异，不同行政区对环境治理持有不同的认识态度，采取不尽相同的行为方式，往往在水资源管理、流域综合开发、环境保护、防洪治理等区域性事宜上，行政分割现象较为突出。不少行政区无视区域生态联系，只注重自身经济建设，各自为政，互不协调，极易引发以水资源利用为主的多种区际矛盾和边界污染问题。尤其在各相邻城市的交界地带，往往因管理制度、政策法律、标准时序等差异，更容易造成生态分割和跨界污染，激化社会矛盾，成为跨省经济区经济可持续发展的重要障碍之一。 典型的案例有江苏盛泽镇与浙江嘉兴之间的流域污染。〔2〕浙苏两省交界区河流的水质由于上游工业污染，流经嘉兴秀洲的京杭大运河等大小河流一度成了“黑河”，水变得又黑又臭。〔3〕另有著名跨省流域污染事件是“淮河污染事件”。〔4〕又如2013年3月上海黄浦江松江段水域大量漂浮的死猪，〔5〕却来源于黄浦江的上游地区嘉兴等地。 上述跨省流域污染事件向我们提出：如何通过司法途径来有效地解决跨省区的污染案件？ 对于跨省污染所导致的跨省区的司法纠纷，通常的情况是：一个省区的法院对于另一个省区的法院的判决往往不予执行或拒绝配合执行，最终无法通过司法途径给予解决。〔6〕在“司法要为地方经济建设服务”的口号下，有的基层法院院长在受理和审判类似案件时，就曾经在全院大会上说：“我们审理案件，不但要讲法律效果，还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件，当地企业输了垮了，好像与你无关，但当地企业如果都垮了，全县经济滑坡了，谁来给你法官发工资？”〔7〕这种跨行政区界的环境污染问题，实质上是不同行政区域主体之间经济发展中的利益冲突所致。 二、导致跨省区污染问题久治不决的原因分析 1.导致跨省流域污染的立法冲突 导致跨省流域污染的原因很多，有立法体系上的、也有司法体制上的原因。从立法体系看，在我国行政区层级中，地方政府中只有省级行政区才有地方立法权（少数特区和较大的市除外）。也就是说，从地方的立法保护看，省级政府才有可能是地方利益的最大保护人。省级地方利益成为省级地方性法规之间、地方政府规章之间冲突的主要原因。省级地方政府部门往往根据他们认为的需要来制定类似于部门规章的红头文件，通过发放红头文件的形式来保护地方利益。 地方立法保护主义严重扰乱了法律秩序，严重阻碍跨省区流域污染问题的有效治理，也会因此导致各地的执法不公，成为法治中国建设的一大困难。例如我国《环境保护法》规定“县级以上地方政府环境保护主管部门负有监管的法定职责”。对于跨行政区的环境污染，需要各地方政府配合解决，但是当地方政府不配合跨区的环境污染的治理时，该法却缺乏制裁措施，对地方政府的行为约束不力，使得某些处于上游地段的地方政府对可能导致下游地区环境污染的企业的污染行为放任甚至纵容。对公民的人身、财产权的侵害是由污染企业的作为行为和政府怠于对环