信息36日本研修报告之7.docVIP

第 36 期 财政部条法司编 2006年12月10日 日本财政制度及经济财政政策走向 日本财税关联立法研修班 几点启示日本以1947年宪法为基础，建立了涵盖财政、预算、税收、国有财产管理、会计等财税管理领域的法律制度，形成了完备的财税法律体系。日本财税法律体系具有以下3个显著特征：一是立法效力级次高，财政收入、支出和管理的各个方面基本做到了有法可依。二是体系严密，层次清晰。三是法与法之间相互衔接，内容协调。如有关税收或国有财产管理的各项法律，相互衔接、相互补充。健全完善的财税法律制度体系，对规范财税管理，保障日本经济财政的正常运行，发挥了重要的作用。 我国自实行改革开放和社会主义市场经济体制以来，财税立法步伐显著加快，立法质量和水平不断提高，目前已初步形成了具有中国特色的财税法律法规体系，但该体系与实行社会主义市场经济和公共财政的要求相比，还有不小的差距，尚存在主要以法规和规范性文件为主体，立法效力级次低；较多法律规范内容滞后，不适应形势发展需要；法律、法规之间内容不够衔接、协调等问题。因此，加快财税立法步伐，提高立法质量。健全完善财税法律体系，是我国当前和今后一个时期内财政管理和法制建设的一项重要任务。借鉴日本经验，结合我国实际，近阶段我国的财政立法应着重做好以下工作：一是着手进行财政法或政府间财政关系法的立法研究工作，财政转移支付法等法律法规的研究起草工作，以弥补我国财政法律体系的空白。二是合并内外资企业所得税制，制定企业所得税法，以适应经济形势发展变化的需要。同时，要注重法律之间的相互衔接和协调，避免相互冲突和出现管理真空。 日本在财税立法、政策决策及管理中，实行财政信息公开制度，重视发挥参议机构的参谋助手作用，注重听取有关专家和社会公众的意见和建议，立法、政策决策和管理的科学化、民主化程度较高，并已形成了较为规范的、固定的制度和机制。例如，小泉执政时期，在内阁中设有由有关内阁大臣、企业人士和专家组成的“经济财政咨问会议”，对重大经济财政政策进行研究和提出咨询意见。又如，财务省本部及其驻地方财务局都设有各种审议会、审查会等机构。这些机构的主要职责是就特定的专门事项为财务大臣等作顾问咨询。如财务局的“国有财产地方审议会”，负责接受财务局长的委托，对国有财产的管理、使用以及处置情况进行调查审议，向财务局局长提供咨询、审议意见。再如，日本财务省将其财税法规制度、财政计划和财政报告等，随时向公众公开，公众可根据需要，自由翻阅和索取相关文件，对政府的财税管理活动进行监督。 随着我国民主法制和公共财政制度建设进程的推进，我国越来越重视在立法、政策决策和财税管理中广泛听取社会各界的意见和建议，财税立法和政策决策的公开化和民主化不断提高。特别是在财税立法方面，采取召开专家论证会、有关方面人员参加的听证会、座谈会等形式广泛征求意见，已逐步制度化、法定化。但在财政政策决策方面，例如重大财政政策制定和预算编制、调整和执行中涉及的重大决策活动等，社会各界参与意见的形式还不够完善，未完全形成规范的科学决策制度和机制。因此，借鉴日本的经验，按照兼顾效率与约束的原则，进一步完善我国的财税立法决策制度，健全科学民主的财政政策决策制度机制，规范理财程序和行为，实行财税信息公开制度，健全理财行为约束机制，对进一步提高财政活动的公开性、透明度和公众参与度，建设“阳光财政”，杜绝财税决策和管理中的随意性具有重要意义。 日本虽然未制定专门的预算法，但以财政法为形成了完备的预算制度。其突出特点是将预算看作约束政府的一种法律规范，这不但表现在通过民众监督，经济财政咨问会议施加影响，国会修改和表决等多种渠道对政府编制预算案加以约束，还表现在经国会表决通过的预算案具有法律的强制执行力，非经法定程序，政府不得随意变更。同时，日本预算编制时间较长、内容非常详尽，将政府的一般性财政收支与经营特定事业或者运营特定资金的账目分离，形成了独具特色的复式预算制度，保证了政府通过财政杠杆调控经济的职能与作用的发挥。 相比之下，我国虽然制定实施了预算法，但预算的法律约束力和执行力还不够强。同时，由于预算编制时间短、内容较粗且不够完整，编制方法不尽科学等原因，预算的功能并未完全得到发挥。借鉴日本经验，结合我国实际，我国有必要从以下方面着手，进一步深化预算管理改革，完善预算管理制度：推进政府收支分类改革和预算编制改革，延长预算编制时间，综合运用零基预算、绩效预算等科学的预算编制方法和管理理念，提高预算编制科学性和准确性，保证预算资源配置与政府职能范围和目标相适应。实行全口径预算管理，完善部门预算制度，增强预算公开性和透明度。建立国有资本经营预算、社会保障预算，探索适合我国国情的复式预算制度。强化预算的法律效力，规范预算调整和超收收入使用制度，