中国土地方案的宪法秩序.docVIP

中国土地制度的宪法秩序 中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的规范和实践，可以称作中国土地制度的宪法秩序。这是中国20世纪资产阶段革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现就是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。 一 从要素角度来看，当前参与经济发展剩余分配的主要有四种力量要素：一是资本，二是劳动，三是土地，四是国家权力。国家权力是再分配工具，通过税收来分享经济发展剩余。一般来讲，国家没有独立于国民的特殊利益，国家通过税收掌握的剩余用于提供公共品或通过再分配的方式来协调不同利益集团的关系。国家权力有时会被贪官污吏不当使用，但贪污所获收益是不合法收入，不应列入到合法分享经济发展剩余的要素之中。 在当代中国，土地作为生产要素，在分享经济发展剩余中处在十分特别的位置。一方面，改革开放以来，甚至新中国以来，中国独特的土地制度支撑了中国经济快速发展，并成为中国模式的一个核心要素。另一方面，很少有人正确认识到当前中国土地制度的优越性。造成这种认识错位的原因在于，我们往往有意无意否定中国特色土地制度的合理性，缺乏对中国土地制度内在机制的深刻认识。 二、 依据中国宪法和法律，中国土地属于国家和集体所有，不允许土地私有，且土地实行用途管制。具体来说，中国土地大致可以分为农业用途土地和非农业用途土地两种，农业用途土地，除少数国有农场、林场、牧场以外，其所有权属于农民集体，作为集体组织成员的农民具有农业用地的承包经营权和使用权。集体土地的所有权不能转让，但耕地使用权可以流转。除少数农民自用的宅基地、村社集体公共工程和公益事业建设用地及乡镇企业建设用地以外，非农建设用地的所有者为国家，农地转为非农建设用地需经过农业用地征收为国有建设用地的程序，既改变土地性质（集体所有到国有），又改变土地用途（农用到非农建设用地），经国家征收为建设用地的土地，其使用权可以进入市场通过招拍挂来实现市场价值。总体来讲，因为国家保持偏紧的建设用地供给，使建设用地具有一定的稀缺性从而使征收为建设用地的土地具有高于农业用途土地的市场价值。 这样，因为中国土地用途管制政策，就形成了两个相当不同的参与经济发展剩余分配的土地生产要素，分别是农地和非农建设用地。 农地价值来自其在农业生产中作为生产要素所起的作用。因为土地肥力和生产力的差异，农地具有级差地租。当前农地地租一般在300元/亩一年，最高如广东等沿海发达地区，农地用于种植经济作物可以有高达2000元/亩·年的地租，最低如中西部地区，因为基础设施不健全，农业生产条件比较恶劣，农民甚至抛荒，土地租金低至100元/亩·年甚至不要租金。 在当前政策条件下面，因为已经取消农业税和各种专门针对农民征收的费，国家和集体几乎不向从事农业经营的农民收取任何税费，农业生产收益完全归农民占有。若是租种土地，则要向拥有土地承包权的农户支付租金。简单地说，国家和集体均不分享农地生产所形成的经济剩余，不分享农地的地租收益。反过来，依农村税费改革后国家向农村进行转移支付的政策，国家为享有承包经营的农户提供农业补贴。 非农建设用地的价值来源与农地相当不同，具体地说，当前中国非农建设用地价值主要来自两个方面：一是因为用途管制，国家实行偏紧建设用地供给，而使建设用地市场相对稀缺所形成的建设用地相对于农用地的增值收益，二是因为特定位置所产生的级差收益。尤其是因为经济发展导致城市扩张使特定位置的建设用地具有远高于一般建设用地的市场价值。建设用地的以上两个相对于农业用地的价值增值，前者源于政策，即在保护耕地话语下面，集约节约用地所造成的建设用地增值。这种土地增值源于政策属性。后者源于土地不可移动的自然属性。因为土地不可移动，在工业化和城市化进程中，特定位置的农业用地就优先进入到城市化的版图，并因此有被征收为建设用地的机会。因为位置不同，商机不同，建设用地具有极大的市场价值差异。 无论是形成建设用地增值的政策属性还是自然属性，这种增值都与农民的劳动无关，也与资本的投入无关，而只与国家经济发展政策和经济发展成果有关。国家经济发展政策和经济发展成果是全民族所有人努力的成果，因此，这种土地增值收益的合理分配结果是大部分应用于全国人民福利事业的改善。 实际上，按照中国宪法和法律，集体所有的农地变为非农建设用地，需经由国家征收，将集体所有变为国家所有，国家按照土地的农业用途进行征地补偿，农地转变为非农建设用地所形成的土地增值收益归国家所有，依据当前中国财税制度安排，土地增值收益主要由地方政府掌握，形成了中国特殊的地方政府“土地财政”。 关于建设用地价值，或农地转为建设用地增值的理解，尚有若干需要进一步讨论之处。一是国家征收农地为建设用地，并非所有建设用地都是用于经营