关于完善我国教育投入方案的法律思考.docVIP

关于完善我国教育投入制度的法律思考 王海志 曾文革 唐仙丽 　　关键词: 教育投入/教育法/现状分析 /法律对策 　　内容提要: 我国现行立法已确立教育投入制度的基本框架，初步形成以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局，为我国教育事业发展提供了重要的物质条件。随着我国教育外部环境的变化，有关教育投入的现行法律规定已经不能满足教育发展的客观需要。必须正确认识教育性质和作用，针对目前教育投入制度存在的实际问题，完善相关法律制度。本文拟在评析我国教育投入制度的现状与不足的基础上，就完善相关立法提出思考和建议。 　　一、 我国教育投入制度现状分析 　　教育投入是教育事业发展所需的基本物质条件，通过法律形式确定教育投入制度，是保障和促进教育事业顺利进行的必要前提，也是世界各国的通行做法。为保障《宪法》所确定的公民教育权的实现，我国已经通过立法构建起一套具有中国特色的教育投入制度。我国目前教育投入制度的法律渊源，主要由《教育法》及其他教育类、经济类法律共同构成。《教育法》在第七章“教育投入与条件保障” 以专章形式规定了我国教育投入制度的基本内容，并在其总则、法律责任以及其他部分作出了相关规定。《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》等教育类法律，依据《教育法》的原则性规定，针对各种类型教育领域的教育投入制度作出了具体规定。预算法、金融法、审计法等经济类法律则从不同角度作出了相应的配套规定。 　　在上述法律渊源的调整和规范之下，改革开放以来，我国教育投入总量快速稳定增长，并已初步形成以政府财政拨款为主，财、税、费、产、社、基等多渠道筹措教育经费的格局，对我国教育改革和发展的顺利进行发挥了积极作用。然而，随着我国社会、经济体制改革的进一步深化，现行教育投入制度已经表现出明显的不足之处： 　　(一)国家财政性教育投入机制存在缺陷 　　根据我国现行教育投入制度的要求，国家应承担教育投入的主要责任。 [1]具体而言，即由各级政府通过财政拨款、转移支付等方式实现国家财政性教育经费在各级各类教育领域中投入与分配。目前教育投入制度对此已经有所规定，但仍存在一些不合理因素。 　　首先，未明确规定国家财政性教育经费投入比例。财政性教育经费占GDP的比例是国际通用的教育投入衡量指标之一，然而我国并未在《教育法》等法律中明确加以规定。尽管1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出了20世纪末达到4%的要求，但根据联合国教科文组织的报告，我国财政性教育经费占GDP的比例基本维持在2%-3%之间，最高在2002年达到3.41%，明显低于世界平均水平5.1%，甚至低于低收入国家1980年达到的3.9。 [2]缺乏明确具体的法律规定是导致这一现状的重要原因之一。 　　其次，未体现不同类别教育在投入制度方面的区别。我国目前实行的教育可以分为义务教育和非义务教育两大类，这两类教育在性质上有明显的差异，前者的社会属性更加明显，后者则更多地使受教育者个人受益。国家、社会、家庭和受教育者对这两类教育所应承担的投入责任也不应一概而论。但现行教育投入制度并未明确对二者进行区分，并针对不同类别分别采取不同的投入机制，而是较为笼统地规定由国家承担教育投入的主要责任。这就使得本不宽裕的国家教育经费分配到义务教育领域中更加捉襟见肘，一些贫困地区甚至因缺乏教育经费而无法顺利完成“普九”基本任务。 　　再次，各级政府间教育投入责任分担不合理。与现行财政制度相适应，我国义务教育财政实行“地方负责，分级管理”的体制，教育经费主要由较低级的县、乡级政府负担。 [3]但我国除少数发达地区外，县、乡级政府的管理能力和所拥有财力，并不具备承担主要教育经费投入职责的条件。尤其是实行分税制以来，县、乡级政府财政收入占国家财政收入的比例进一步下降，要保证“两个比例”及“三个增长”的实现更为困难。 [4] 　　(二)缺乏有效的非政府教育投入激励机制 　　尽管我国已初步形成以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局，但各种非政府教育投入情况始终不容乐观 [5]：学校创收方面，校办企业效益欠佳，学杂费征收又受到社会广泛关注和监督;集资捐款方面，由于缺乏相应优惠鼓励措施，个人、企业积极性不高;社会办学方面，法律明文禁止以营利为目的的办学活动， [6]民办教育投资者合法权益没有得到根本保障，使一些有意投资办学者望而却步。据统计，1996年至2000年我国非政府教育经费来源渠道中，企业办学经费、勤工俭学及社会服务收入以及社会捐集资等方面在教育经费总量中的比例都有所下降，尤其是社会捐集资比例从1996年的8.33%大幅下降到2000年的2.96%。 [7]这些现象表明，我国现有的教育投入制度中缺乏针对非政府教育投入的保障和激励机制，致使非政府主体的教育投资热情欠缺，大量社会闲散资金无法通过有效的方式投入教育领