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关于完善我国社会保障管理体制的法律思考 罗志先 2013-1-23 11:31:21　　来源：《新疆社会科学》(乌鲁木齐)2004年05期 　　【作者简介】罗志先 新疆维吾尔自治区党校　　【内容提要】社会保障管理体制的合理性决定了社会保障的公正性及其运行的有效性。我国原有社会保障管理体制是一种多部门交叉分管、条块分割和企业自管的分散管理体制。它具有政出多门、机构重叠、政事不分、效益低下、人治色彩严重、实施机制弱化等特点。我国社会保障管理体制现状应随着社会的发展不断进行调整和完善。　　【关 键 词】社会保障/管理体制/法律思考　　社会保障管理体制是指社会保障主体之间权力划分的制度安排。社会保障管理体制的合理性决定了社会保障的公正性及其运行的有效性。研究我国社会保障制度并保障其有效运行必须研究社会保障管理体制。本文试图对这一问题进行探讨。　　一、我国社会保障管理体制的现状　　我国现有的社会保障管理体制是从1951年开始建立的。与当时高度集中的计划经济体制相适应，我国社会保障管理主体涉及许多部门。虽然经过改革开放以来的不同程度的改革和完善，现行的社会保障管理体制仍是一种多部门交叉分管、条块分割和企业自管的分散管理体制。这种管理体制具有以下特点：　　1.政出多门，政策互相碰撞，运行互相掣肘。各管理部门分别制定政策、措施，相互之间缺乏有机联系和统一协调。从养老保险体制看，我国养老保险可分为城镇企业职工养老保险，行政事业单位职工养老保险和农村养老保险，其管理主体分别是劳动部、人事部和民政部。各自有不同的管理制度和方法。在地方上，各地普遍实行劳动部门负责各类企业单位职工、城镇个体、私营企业等从业人员的养老保险和失业保障；人事部门负责行政机关、事业单位的养老保险；民政部门负责农村的养老保险和社会救济；卫生部门负责医疗保险；财政部门负责社会保障的财政专户管理体制。由于社会保险被多部门分割，各部门在各自割据的范围内另搞一套，致使不同企业的缴费标准难以统一。在现有社会保障管理体制下，各权力主体在社会保障的规划、实施、运行上，由于出于部门利益往往相互扯皮、相互掣肘，导致社会保障不能适应市场经济和社会发展的要求。　　2.机构设置重叠，造成人力财力的浪费。现行分散管理体制不仅缺乏综合平衡、统筹规划，而且分散了资金，使资金难以集中，降低了资金效益。现在分管社会保障的各部门，都各自成立了专门的管理机构，都有一支专业队伍。各级劳动部门已设立专职经办机构数千个，配备管理人员数万人。这些年民政部在全国各地推行农民养老保险试点时，层层设立机构，增加编制，意在建立一套自成一体的农民养老保险经办体系。人事部门也拟构建起自己的经办机构。如此众多的机构和人员不仅增加了管理成本，而且加重了企业负担。根据财政部的有关资料，1993年全国社会保险机构管理费支出9.95亿元，比1.992年增长了24.38%；人均提取2.99万元，人均使用3万元，支出水平大大高于其他行政事业单位。　　由于社保管理机构重迭，企业为职工办理社会保险不仅要跑多个部门，办理不同的手续，而且企业每月都要向不同的管理部门缴纳保险资金，企业事务性负担加重。以企业养老保险为例，目前全国企业养老保险费率平均为23%，个别地区高达30%以上，加上医疗、住房、工伤、失业等保险费率，平均达到38%以上，企业负担太重。（注：陈建国：《开征社会保障税进入倒计时》，《纳税人》2001年第2期，第21页。）长期以来，由于统筹只在国有企业中实行，非国有企业多半采取观望态度，不愿参加保险统筹，因而造成保险费率的持续滑坡。面对新世纪我国人口老龄化的发展趋势，国有企业在职职工与退休职工的比例将进一步下降，平均每个在职职工所担负的养老费将大大增加，这不仅严重影响社会保障的水平和质量，而且也不利于解决企业的长期稳定发展问题。　　3.政事不分，缺少监督。社会保险管理体制在权力安排上可分为两个层面，一是政策性的宏观管理，二是具体业务的微观管理。这两个不同层面的管理应该分开，但目前则“合二为一”实行政事不分的管理体制。由于运作社会保障项目的行政权、财权、事权由某一部门统一行使，从而造成对社会保障基金的管理和监督不够，导致社会保险基金被挤占、挪用和盲目投资现象严重。1996年以来，根据审计部门对华北地区某省258个社会保险机构的养老、失业保险基金的审计，共查出各种违纪金额4730多万元，其中，挤占挪用社保金额占整个违纪金额的52.8%。（注：张中俊：《社会保障管理体制的改革探索》，《社会保障制度》1997年第1期，第11-15页。）　　社会保障事业作为政府对其国民负责的事业，世界上绝大多数国家从不把它视为盈利事业，不仅不从基金中提取“管理费”，而且还从财政预算拨出款项支持社会保障事业，其管理社会保障的工作人员的